Trang chủ > Hồ sơ tư liệu > Chính sách chống tham nhũng tại châu Á – Thái Bình Dương (P1)

Chính sách chống tham nhũng tại châu Á – Thái Bình Dương (P1)

Tháng Tám 20, 2011

Chương 1: Phòng chống tham nhũng

oOo

Tham nhũng và hối lộ phát triển trên những yếu kém có tính hệ thống. Các nỗ lực phòng chống tham nhũng nhằm vào việc loại bỏ những yếu kém này và tăng cường tính thanh liêm và minh bạch. Đây là mục tiêu chung trong việc phòng chống tham nhũng trong các khu vực cơ bản – hành chính công, lĩnh vực chính trị và khu vực doanh nghiệp. Tuy nhiên, phương tiện để đưa mục tiêu này vào thực tiễn khác nhau trong từng lĩnh vực do có sự đa dạng về khuôn khổ pháp lý và môi trường hoạt động.

Mặc dù có sự khác biệt lớn về các vấn đề phổ biến tại nhiều quốc gia và những biện pháp khắc phục hiện hữu nhưng những nỗ lực gần đây nhằm phòng chống tham nhũng nhắm vào những lĩnh vực tương tự trong toàn khu vực. Ví dụ, hầu hết các quốc gia phê chuẩn Kế hoạch Hành động chống Tham nhũng đều cho thấy vai trò quan trọng của việc cải cách hành chính. Nhiều chiến lược nhằm phòng chống tham nhũng đều hướng tới tính thanh liêm, các thủ tục hữu hiệu và các quy định minh bạch. Báo cáo này cho thấy ngày càng có nhiều quốc gia đặt mối quan tâm lớn đến vấn đề tham nhũng. Yêu cầu đòi hỏi về trách nhiệm của những người lãnh đạo chính trị và tính minh bạch của các đảng phái chính trị đã bắt đầu mở đường cho sự cải cách trong các lĩnh vực này. Doanh nghiệp tư nhân cũng trở thành một trọng tâm của việc cải cách chống tham nhũng: bên cạnh việc là đối tượng giám sát của khu vực hành chính công, khu vực này đã khởi xướng những sáng kiến riêng nhằm ngăn chặn tham nhũng.

A. Phòng chống tham nhũng trong hệ thống hành chính công

Phòng chống tham nhũng trong hệ thống hành chính công có vị trí cao trong chương trình cải cách tại nhiều quốc gia. Cho đến nay, công cuộc này đạt được nhiều cố gắng và thành công ở các mức độ khác nhau. Những cải cách nhằm vào việc đảm bảo năng lực và tính thanh liêm của các quan chức cũng như việc giám sát hệ thống hành chính công đều đang được xem xét, với trọng tâm đặc biệt về cải cách việc mua sắm công. Gần đây phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực chính trị dường như đã giành được nhiều sự quan tâm hơn. Tuy nhiên, do vị thế đặc biệt của công chức được bầu cử và những quy định khác nhau về quản lý công chức nên các biện pháp sẽ được bàn đến trong một mục riêng của báo cáo này (xem mục B dưới đây).

I. Tính thanh liêm và năng lực của công chức

Tính thanh liêm và năng lực của công chức là những điều kiện tiên quyết có tính nền tảng của một hệ thống hành chính công đáng tin cậy và hiệu quả. Nhiều quốc gia trong khu vực và ở nơi khác đã áp dụng các biện pháp nhằm đảm bảo tính thanh liêm trong việc tuyển dụng và đề bạt cán bộ, trả mức lương thỏa đáng, cùng với việc đặt ra và thực hiện các quy tắc rõ ràng về đạo đức của công chức.

1. Tuyển dụng và đề bạt công chức

Công khai, cơ hội bình đẳng và minh bạch trong tuyển dụng, đề bạt công chức là những yếu tố mang tính thiết yếu đối với việc đảm bảo một hệ thống hành chính công trung thực, có năng lực và độc lập. Những hành vi tham nhũng trong quá trình quan trọng này diễn ra dưới nhiều hình thức: ví dụ, bao che và vị thân – sử dụng công quyền để thiên vị cho thành viên của gia đình hoặc những người liên quan – là phổ biến tại nhiều quốc gia. Các tiêu chí đủ tiêu chuẩn dự tuyển không rõ ràng và không công bố đầy đủ về các vị trí còn trống khiến cho việc thu hút các ứng cử viên tài năng vào khu vực hành chính công trở nên khó khăn.

Định nghĩa các tiêu chí, thủ tục và khuôn khổ thể chế bằng pháp luật là điều kiện tiên quyết thiết yếu đối với các quá trình tuyển chọn và đề bạt minh bạch và công bằng. Hầu hết, nếu không phải là tất cả các quốc gia được khảo sát, đã ban hành những đạo luật này. Những luật này thường quy định việc quảng cáo các vị trí còn trống trên báo chí hoặc các phương tiện thông tin đại chúng. Tại Hàn Quốc, Singapore và Đặc khu Hành chính Hồng Kông của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (sau đây gọi là Hồng Kông, Trung Quốc), internet đang trở thành phương tiện thông tin quan trọng đối với công chúng về các cơ hội việc làm. Các tiêu chí đủ tiêu chuẩn dự tuyển thường được dựa trên phẩm chất, kết quả thi cử, năng lực làm việc hoặc các khả năng đã thể hiện (Úc; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Nhật Bản; Ka-zắc-xtan; Hàn Quốc; Cộng hòa Kiếc-ghi-zi; Mông cổ; Nepal; Pakistan; Papua New Guinea; Philippines; Singapore). Luật pháp Băng-la-đét quy định việc đề bạt dựa trên phẩm chất chỉ áp dụng đối với các vị trí cấp cao. Trong khi sự phân biệt đối xử tại hầu hết các quốc gia chính thức bị nghiêm cấm, thì các quy định nói trên không phải luôn bám sát thực tiễn, như tại một số quốc gia đã thẳng thắn báo cáo.

Với mục tiêu nâng cao tính minh bạch về các tiêu chí và thủ tục tuyển dụng, Samoa đã xuất bản Cẩm nang Tuyển chọn Công chức. Ủy ban Hành chính Công của Úc thường xuyên cập nhật các chỉ dẫn của ủy ban về việc tuyển dụng và đề bạt, cũng như đánh giá mức độ chấp hành của các cơ quan. Hàn Quốc thiết lập một cơ chế giám sát nhằm tăng cường tính minh bạch đối với các thủ tục bổ nhiệm dễ phát sinh hành vi tham nhũng; mọi quá trình tuyển chọn đều được lưu hồ sơ chi tiết trên internet và có thể kiểm tra công khai. Úc, Hồng Kông, Trung Quốc, Papua New Guinea và Philippines cũng đã thiết lập thủ tục khiếu nại riêng cho phép các ứng cử viên hoặc công chức nộp đơn khiếu nại liên quan đến việc bổ nhiệm hoặc đề bạt lên các cơ quan độc lập: Đó là Ủy ban Bảo vệ Phẩm chất ở Úc, Trưởng Đặc khu Hành chính ở Hồng Kông, Trung Quốc và Ủy ban Hành chính Công hoặc Ủy ban Thanh tra ở Papua New Guinea.

Một số quốc gia tuyệt đối cấm việc bổ nhiệm có thiên hướng vị thân. Tại Cộng hòa Kiếc-ghi-zi và Phillippines, người được tuyển dụng không được phép thuộc quyền giám sát trực tiếp của người nhà. Trong các tình huống sự hạn chế này bị coi là thiếu thực tế và vì thế bị miễn trừ khỏi các quy tắc, pháp luật Phillipines đòi hỏi việc bổ nhiệm cụ thể phải được báo cáo lên các cơ quan giám sát. Một số quốc gia đã thiết lập những mô hình tổ chức hoặc thể chế cụ thể về thủ tục bổ nhiệm nhằm giảm bớt nguy cơ bao che và vị thân. Băng-la-đét, Hàn Quốc, Malaysia, Nepal và Pakistan đã tập trung hóa các hệ thống tuyển dụng. Các quốc gia khác lựa chọn một hệ thống phi tập trung hóa: Fiji đã phi tập trung hóa việc tuyển dụng công chức ở các cấp thấp hơn vị trí điều hành cao cấp. Ở Singapore, mọi quyết định về tuyển dụng và đề bạt đều do một hội đồng thực hiện. Fiji cùng với Vanuatu sử dụng các hội đồng để bổ nhiệm những vị trí nhất định. Băng-la-đét, Ấn Độ và Pakistan giao quyền cho các ủy ban đề bạt của các bộ thực hiện các quy tắc về đề bạt công chức. Ở Băng-la-đét, những quyết định về đề bạt các vị trí cấp cao do một ủy ban cấp cao gọi là Hội đồng Tuyển chọn Cấp cao thực hiện. Ở Úc, một ủy ban độc lập có thể được triệu tập để đưa ra các kiến nghị đối với người đứng đầu cơ quan về việc tuyển chọn cho những vị trí nhất định.

Nhằm chống lại nguy cơ gia tăng ảnh hưởng thái quá của việc bổ nhiệm các vị trí cấp cao, một số quốc gia quản lý việc bổ nhiệm theo một chế độ riêng. Ở Nepal, Ấn Độ và Pakistan, các cơ quan trung ương độc lập được hiến pháp giao quyền bổ nhiệm công chức vào các vị trí cấp cao. Các quy định tương tự ở Malaysia đòi hỏi phải có sự chấp thuận của một cơ quan cấp trung ương đối với việc bổ nhiệm các vị trí cấp cao trong khi ở Hồng Kông, Trung Quốc đòi hỏi phải có ý kiến của một cơ quan độc lập về việc bổ nhiệm các vị trí cấp cao. Malaysia ủy thác cho cơ quan chống tham nhũng phải đảm bảo rằng các ứng cử viên cho việc bổ nhiệm hoặc đề bạt vào các vị trí quan trọng trong khu vực hành chính công và tư nhân không liên quan đến tham nhũng. Việc bổ nhiệm các vị trí cao nhất trong một số cơ quan hành chính công phải được quốc hội thông qua. Ví dụ, tổng chưởng lý, bộ trưởng tư pháp và bộ trưởng cảnh sát ở Indonesia do tổng thống bổ nhiệm và quyết định này phải được quốc hội thông qua. Trái lại, thủ tướng Pakistan có quyền bổ nhiệm bất kỳ ai vào một vị trí trong bộ máy liên bang mà quyết định này không cần phải được một cơ quan khác thông qua; tuy nhiên, quyền hạn này ít khi được sử dụng.

2. Tiền lương cho công chức

Tiền lương không thỏa đáng khiến cho các vị trí trong hệ thống hành chính công không hấp dẫn đối với nhân tài và có thể hạn chế khả năng chống tham nhũng của công chức. Vì vậy, tiền lương thỏa đáng cho công chức thường được coi như sự hỗ trợ đối với phòng chống tham nhũng. Nhiều quốc gia đánh giá và điều chỉnh lương của công chức theo định kỳ. Những điều chỉnh này thường tính đến sự thay đổi về chi phí sinh hoạt, sự phát triển kinh tế chung hoặc các mức lương của khu vực tư nhân có thể so sánh được. Ở một số quốc gia, điều này liên quan đến việc đánh giá quỹ lương và điều chỉnh mức lương theo định kỳ nếu ngân sách nhà nước cho phép (Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Nhật Bản; Ka-zắc-xtan; Malaysia; Papua New Guinea; Philippines; Singapore). Một số quốc gia ưu tiên cho một số khu vực có nguy cơ cao: Indonesia và Cộng hòa Kiếc-ghi-zi ưu tiên điều chỉnh lương trong các cơ quan thực thi pháp luật; Pakistan cũng thực hiện điều tương tự trong một số bộ phận của các cơ quan thực thi pháp luật. Philippines tăng mức tiền lương trả trong ngành tư pháp nhằm thu hút thêm công chức có năng lực, và những nỗ lực hiện nay của Quốc hội Philippines cũng nhằm cải thiện tiền lương của một số vị trí của Văn phòng Thanh tra. Băng-la-đét và Đảo quốc Cook định kỳ đánh giá lại cấu trúc lương trong hệ thống hành chính công nhằm đảm bảo tiền lương bình đẳng và hợp lý. Samoa có kế hoạch thành lập Hội đồng Tiền lương để đánh giá mức độ bình đẳng về tiền lương trong khu vực hành chính công.

3. Quy định về xung đột lợi ích và đạo đức trong công tác

Việc thiết lập và thực thi tính công tâm và thanh liêm đòi hỏi phải có những hướng dẫn rõ ràng. Các quy tắc đạo đức toàn diện và công khai cùng với việc việc thi hành kỷ luật nhanh chóng những người vi phạm là nền tảng duy trì các chuẩn mực cao về đạo đức trong khu vực hành chính công.

Ngày nay, nhiều quốc gia trong khu vực đã đề ra những hướng dẫn cho khu vực hành chính công về các quy tắc đạo đức hoặc luật pháp (về các quy tắc đạo đức đối với chính khách, xem mục B.II dưới đây): Úc, Ấn Độ, Hàn Quốc, Malaysia, Pakistan, Papua New Guinea, Samoa và Vanuatu đã thông qua các quy tắc đạo đức,ở Indonesia, Mông Cổ và Philippines thông qua các luật về xung đột lợi ích hoặc luật chống tham nhũng . Cộng hòa Kiếc-ghi-zi, Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc đã ban hành các quy định đối với hành chính công và Băng-la-đét có các quy tắc đạo đức đối với công chức. Những khuôn khổ này thường tập trung vào các xung đột lợi ích, được định nghĩa chung là những tình huống trong đó những cân nhắc của cá nhân có ảnh hướng đến công chức trong việc thực thi nhiệm vụ của mình. Các khuôn khổ này cũng thường hạn chế hoặc quản lý các hoạt động kinh tế hoặc chính trị, việc nhận quà biếu hoặc sự hảo tâm của công chức vốn là những nguồn gốc cơ bản của xung đột lợi ích. Trong số đó, nhiều khuôn khổ quy định các biện pháp xử phạt để xử lý các hành vi bị cấm.

Những thay đổi nhanh chóng trong môi trường làm việc hành chính công đòi hỏi sự đánh giá thường xuyên về các quy tắc đạo đức. Các mô hình mới về hợp tác với khu vực doanh nghiệp, quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân và sự dịch chuyển gia tăng về nhân lực giữa khu vực hành chính công và tư nhân cho thấy các lĩnh vực tiềm ẩn những nguy cơ mới xuất hiện. Để phản ứng nhanh trước những thách thức và khai thác kỹ năng đặc biệt trong lĩnh vực này, Hàn Quốc, Malaysia và Hồng Kông, Trung Quốc đã hợp nhất các phận cố vấn của các cơ quan chống tham nhũng nhằm chia xẻ việc cập nhật và đảm bảo thực thi các quy tắc đạo đức hiện tại. Cam-pu-chia, Đảo quốc Cook, Fiji, Cộng hòa Kiếc-ghi-zi và Pakistan đang lập kế hoạch hoặc đang xây dựng hay cải cách về cơ bản các quy tắc đạo đức.

a. Xung đột lợi ích về thực hiện các hoạt động kinh tế hoặc chính trị

Ba mô hình khác nhau được áp dụng nhằm tránh hoặc quản lý xung đột lợi ích. Thứ nhất là dựa vào tính minh bạch, thứ hai là dựa vào tính không tương hợp và thứ ba là kết hợp các nguyên tắc này. Các hệ thống về tính minh bạch yêu cầu công chức có liên quan phải công bố các lợi ích xung đột; nếu một hoạt động phụ phát sinh xung đột, có thể cần có sự cho phép. Các hệ thống về tính không phù hợp nghiêm cấm các hoạt động thường gây ra xung đột lợi ích.

Nhiều quy định về xung đột lợi ích chú trọng sự tham gia của công chức vào các hoạt động chính trị hoặc kinh tế: Băng-la-đét, Ấn Độ, Nhật Bản, Cộng hòa Kiếc-ghi-zi, Nepal và Philippines hạn chế hoặc cấm công chức tham gia vào các hoạt động chính trị. Pháp luật Úc cho phép tham gia nhưng công chức tham gia tranh cử phải rút khỏi chức vụ chính thức trong khoảng thời gian chiến dịch tranh cử và nhiệm kỳ của chức danh bầu cử.

Nhiều quốc gia hạn chế hoặc cấm công chức tham gia hoặc đầu tư vào các doanh nghiệp tư nhân (Băng-la-đét; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Nhật Bản; Cộng hòa Kiếc-ghi-zi; Philippines; Singapore). Nepal, Indonesia và Singapore yêu cầu công chức phải được phép của cấp trên hoặc bộ trưởng trước khi tham gia hội đồng quản trị của một công ty hoặc nắm giữ cổ phiếu của công ty tư nhân. Hồng Kông, Trung Quốc; Indonesia và Philippines cấm đầu tư hoặc tham gia vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực hoạt động của công chức. Quy định của Ấn Độ bắt buộc công chức phải báo cáo về công việc của người họ hàng thân trong tổ chức thuộc lĩnh vực quản lý của công chức. Pháp luật của Cộng hòa Kiếc-ghi-zi đòi hỏi các cổ đông phải chuyển giao cổ phiếu cho quỹ tín thác trong thời gian làm công chức.

b. Quy định về quà biếu và sự hảo tâm

Quà biếu và sự hảo tâm đôi khi được lạm dụng nhằm ngụy trang cho tham nhũng và có thiên hướng gây xung đột lợi ích. Do vậy, các quy tắc đạo đức của hầu hết các quốc gia nghiêm cấm hoặc hạn chế việc nhận quà biếu và sự hảo tâm. Ka-zắc-xtan, Hàn Quốc và Philippines cũng quản lý mức độ nhận quà biếu và sự hảo tâm của các thành viên gia đình công chức.

Những quy định này yêu cầu quà biếu phải bị sung quỹ hoặc phải báo cáo về món quà đó cho cấp trên (Nhật Bản và Nepal; Ấn Độ và Malaysia đối với quà biếu có giá trị lớn hơn mức nhất định). Ở Nhật Bản, công dân có thể tiếp cận các thông tin về quà biếu có giá trị trên 170USD theo từng yêu cầu. Ở Mông Cổ, quà biếu cần phải báo cáo với bộ tài chính hoặc hoặc chuyển giao nếu giá trị quà biếu lớn hơn tiền lương tháng của người nhận; người nhận quà biếu có thể mua lại từ bộ tài chính.

Những quy định này thường miễn trừ các món quà nhỏ. Một món quà có được coi là nhỏ hay không được quyết định dựa trên sự tương quan với một mức nào đó hoặc các hoàn cảnh cụ thể. Mức trần cho phép nhận quà biếu giữa các quốc gia có sự khác biệt, phần nào phản ánh tình hình kinh tế của các quốc gia. Một số ví dụ, mức trần được quy định là 10USD tại Ka-zắc-xtan, 25USD tại Hàn Quốc, 50USD tại Nhật Bản và 125USD tại Malaysia. Do mức cố định có thể không hữu hiệu trong việc ngăn chặn tham nhũng quy mô nhỏ, quy tắc đạo đức của Philippines nghiêm cấm các món quà “dễ nhận thấy là thái quá”, do vậy chọn phương thức xác định theo từng hoàn cảnh cụ thể. Malaysia yêu cầu quà biếu phải được báo cáo bất kể giá trị, nếu xét thấy việc tặng quà là có mục đích đáng ngờ.

c. Xung đột lợi ích phát sinh từ công việc sau khi thôi chức

Xung đột lợi ích có thể đe dọa lợi ích của công chúng ngay cả khi công chức không còn đương chức. Do vậy, một số quốc gia quy định những hạn chế về hoạt động chuyên môn của cựu công chức trong một khoảng thời gian hoặc với những điều kiện nhất định: Hồng Kông, Trung Quốc yêu cầu công chức nghỉ hưu có ý định tiếp tục làm việc hoặc tham gia vào bất kỳ hoạt động kinh doanh nào trong vòng hai năm kể từ khi nghỉ hưu phải được chính phủ chấp thuận. Một giai đoạn hạn chế kéo dài sáu tháng kể từ ngày thôi chức vụ thường được áp dụng đối với quan chức cao cấp. Luật pháp Úc không quy định những hạn chế cố định về hoạt động sau khi làm việc trong khu vực hành chính công; tuy nhiên những quy tắc đạo đức không mang tính ràng buộc về mặt pháp lý chỉ ra nguy cơ xung đột lợi ích và khuyến khích các cơ quan định ra các hướng dẫn liên quan; thời gian chờ đợi được khuyến nghị một cách công khai. Ở Băng-la-đét, nếu công chức nghỉ chế độ trước khi về hưu phải được chấp thuận trước của chính phủ.

d. Hướng dẫn và đào tào về hành vi đạo đức và nguy cơ tham nhũng

Việc ban hành các quy tắc đạo đức bản thân nó không đủ để củng cố hành vi đạo đức trong hệ thống hành chính công; sự lãnh đạo, hướng dẫn rõ ràng và các chương trình nhận thức là sự bổ sung quan trọng cho các quy định. Về phương diện này, Úc đưa ra lời khuyên thực tế cụ thể về việc làm thế nào để giải quyết các xung đột lợi ích và các vấn đề đạo đức trong các tờ rơi và trang web.

Ngày càng có nhiều quốc gia nhận thấy tầm quan trọng của việc đào tạo về vấn đề đạo đức và tham nhũng. Nhận thức về chống tham nhũng là một phần trong các chương trình đào tạo công chức thường xuyên ở Băng-la-đét; Ấn Độ; Nhật Bản; Philippines; Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc. Ở Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc, các cơ quan chống tham nhũng tiến hành đào tạo về các vấn đề này. Cộng hòa Kiếc-ghi-zi hiện đang chuẩn bị các chương trình đào tạo công chức.

e. Xử lý vi phạm các quy tắc đạo đức

Các biện pháp kỷ luật là phương tiện có tính áp dụng phổ biến nhất nhằm đảm bảo thực thi các quy tắc đạo đức. Những biện pháp này bổ sung cho các hình thức xử phạt; đôi khi cơ chế xử lý của những biện pháp này mang lại những kết quả nhanh chóng và có tính ngăn chặn cao hơn xử lý hình sự. Các biện pháp kỷ luật thường bao gồm việc miễn nhiệm, như trong trường hợp của Pakistan và Philippines.

Cộng hòa Kiếc-ghi-zi, Malaysia, Nepal và Philippines đã bổ sung những biện pháp khuyến khích nhất định nhằm thực hiện các quy tắc đạo đức. Các ứng cử viên có liên quan đến tham nhũng hoặc lạm dụng quyền lực sẽ không đủ tiêu chuẩn đề bạt và bổ nhiệm vào các vị trí quan trọng trong khu vực hành chính công và một số cơ quan nhất định; họ có thể không được phụ cấp tiền lương. Ở Malaysia, cơ quan chống tham nhũng giám sát việc tuyển chọn công chức đủ điều kiện.

4. Nghĩa vụ báo cáo về tài sản và các khoản nợ

Các biện pháp ngăn chặn tham nhũng trong hệ thống hành chính công vượt ra ngoài việc giám sát hoạt động của công chức. Do của cải thường dễ nhận thấy nên nhiều quốc gia giám sát tài sản và các khoản nợ của công chức nhằm phát hiện những của cải vô căn cứ như là một dấu hiệu của hành vi tham nhũng. Một số quốc gia yêu cầu tất cả công chức phải thường xuyên công khai thông tin về tài sản và các khoản nợ (Băng-la-đét, Fiji, Ấn Độ, Ka-zắc-xtan, Malaysia, Nepal, Pakistan, Philippines, Singapore, Vanuatu); Cam-pu-chia đã dự thảo một đạo luật tương tự. Nepal và Philippines mở rộng việc giám sát ra cả gia đình của công chức nhằm phòng chống và phát hiện sự chuyển giao tài sản chính thức.

Úc, Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc và Papua New Guinea chỉ bắt buộc kê khai tài sản đối với các quan chức cao cấp. Công chức Singapore phải báo cáo các khoản đầu tư và bất động sản cũng như tài sản cá nhân và cổ phần trong các công ty tư nhân; hàng năm họ cũng phải công bố không bị mắc nợ. Hồng Kông, Trung Quốc yêu cầu quan chức cao cấp hoặc những người ở những vị trí nhạy cảm phải kê khai các khoản đầu tư và bất động sản theo định kỳ. Ở Ka-zắc-xtan, không chỉ công chức mà mọi công dân mua các tài sản lớn đều phải kê khai vê thu nhập. Cộng hòa Kiếc-ghi-zi hiện đang dự thảo luật yêu cầu quan chức cấp cao và thân nhân phải báo cáo thu nhập và bất động sản sở hữu.

Mặc dù nhiều quốc gia yêu cầu công chức phải nộp các báo cáo nhưng hầu như vẫn chưa rõ liệu những kê khai này có được kiểm tra hay không và những thông tin tổng hợp được sử dụng như thế nào. Chỉ có Philippines công bố các thông tin này với công chúng. Quốc gia này cũng thiết lập quan hệ đối tác giữa các cơ quan chính phủ và các tổ chức phi chính phủ để kiểm tra lối sống của công chức nhằm phát hiện thu nhập bất chính.

II. Hệ thống quản lý công

Các biện pháp đề cập trên đây tập trung vào tính thanh liêm và năng lực của hệ thống hành chính công ở cấp cá nhân công chức. Bên cạnh đó, hầu hết các quốc gia đều cố gắng tránh cho hệ thống hành chính công không bị tác động tiêu cực ở cấp thể chế. Các biện pháp nhằm làm hài hòa và giải thích rõ các thủ tục cũng như giảm bớt sự tùy tiện. Trong trường hợp điều này là không thể hoặc thiếu thực tế, các cách thức kiểm soát hoặc đa dạng hóa mối quan hệ giữa công chức và công dân được sử dụng để phòng chống tham nhũng. Các lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng đặc biệt, như việc mua sắm công, được đặt dưới các cơ chế và thủ tục cụ thể nhằm đảm bảo sự giám sát và tính minh bạch. Kiểm toán và các hình thức kiểm tra và khảo sát khác cũng được bổ sung vào các nỗ lực nhằm nâng cao trách nhiệm của hệ thống hành chính công.

1. Ngăn chặn sự can thiệp thái quá

Bối cảnh thể chế và tổ chức quyết định rất lớn đến mức độ các thủ tục hành chính chịu sự can thiệp thái quá và tham nhũng. Sự tùy tiện, luật pháp và các quy định không rõ ràng tạo cơ hội cho tham nhũng hoành hành. Bên cạnh việc nỗ lực cải thiện tính minh bạch của các quy định pháp lý (xem mục A.III. dưới đây), các quốc gia trong khu vực cố gắng tách sự can thiệp của con người ra khỏi các thủ tục hành chính và giảm bớt các mối quan hệ khách hàng có thể dẫn đến việc đối xử thiên vị vô căn cứ và vòi vĩnh hối lộ. Các thủ tục trực tuyến không có sự can thiệp của con người và thường xuyên luân chuyển công chức là các biện pháp thường được áp dụng nhất để đối phó với các nguy cơ này.

a. Chính phủ điện tử

Ngày càng có nhiều quốc gia sử dụng công nghệ thông tin để cung cấp các dịch vụ cho công chúng. Phương pháp tiếp cận này, thường được gọi là “chính phủ điện tử”, có thể giúp hạn chế cơ hội tham nhũng theo một số cách: các giao dịch trực tuyến tách rời tác động của con người và quy chuẩn việc cung cấp dịch vụ và không còn nhiều chỗ cho việc chi trả hoặc hối lộ trá hình; thêm vào đó, việc sử dụng máy tính đòi hỏi các quy tắc và thủ tục phải được quy chuẩn và công bố công khai, do đó hạn chế việc lạm dụng sự tùy tiện và các cơ hội tham nhũng khác. Hơn nữa, các thủ tục được máy tính hóa giúp theo dõi các quyết định và hành động, do đó đóng vai trò như một biện pháp ngăn chặn tham nhũng.

Úc; Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Malaysia; Pakistan; Philippines và Singapore có những nỗ lực lớn nhằm triển khai chính phủ điện tử. Ví dụ, tại Hàn Quốc, công dân có thể theo dõi theo thời gian thực tế tiến độ xử lý việc cấp phép trực tuyến. Ở Pakistan, toàn bộ cơ quan thuế hiện đang được tái cơ cấu và triển khai công nghệ thông tin với mục đích hạn chế sự tiếp xúc giữa người thu thuế và người nộp thuế. Ở Ấn Độ và Philippines, các tài liệu liên quan đến việc mua sắm công hiện nay phải công bố trực tuyến. Cam-pu-chia cũng tăng cường sử dụng công nghệ thông tin để cung cấp các dịch vụ hành chính.

b. Luân chuyển công chức

Việc luân chuyển thường xuyên và kịp thời công chức hạn chế tính cục bộ, do đó có thể giúp ngăn chặn tham nhũng. Một số quốc gia luân chuyển công chức theo một kế hoạch định sẵn, theo từng dịp hoặc trong từng hoàn cảnh nhất định. Luân chuyển công chức định kỳ được thực hiện tại Băng-la-đét; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Ka-zắc-xtan; Hàn Quốc và Singapore. Ở các quốc gia khác, công chức chỉ được luân chuyển ở một cấp nhất định hoặc trong những điều kiện đặc biệt: Vanuatu luân chuyển nhân sự ở cấp giám đốc/ vụ trưởng; Philippines buộc một số công chức của cảnh sát quốc gia và cơ quan thuế quốc tế thường xuyên luân chuyển vị trí; Papua New Guinea luân chuyển các quan chức cảnh sát; và Malaysia, nước có hệ thống luân chuyển được áp dụng tại một số cơ quan, đã dự thảo một đạo luật yêu cầu công chức có quan hệ trực tiếp với công dân phải thường xuyên thay đổi vị trí. Pakistan cũng đã áp dụng các biện pháp nhằm giảm thiểu một cách có hệ thống và ngẫu nhiên các tiếp xúc cá nhân giữa công chức và khách hàng. Để ngăn chặn việc lạm dụng tùy tiện, cơ quan chống tham nhũng Nepal có sáng kiến dự thảo một cẩm nang để phát cho mọi cơ quan chính phủ tiếp xúc nhiều với công dân.

2. Mua sắm công

Mua sắm công là một lĩnh vực đặc biệt dễ xảy ra tình trạng tham nhũng. Để phòng chống tham nhũng, các hệ thống mua sắm phải dựa trên tính minh bạch, cạnh tranh và các tiêu chí ra quyết định khách quan. Trong toàn khu vực, cải cách thủ tục mua sắm công được xác định là một ưu tiên. Hầu hết các quốc gia đã ban hành các nghị định điều chỉnh việc mua sắm công (Úc; Băng-la-đét; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Cộng hòa Kiếc-ghi-zi; Malaysia; Mông Cổ; Nepal; Papua New Guinea; Pakistan; Philippines; Samoa; Singapore; Vanuatu). Một số quốc gia khác hiên đang cải cách thủ tục mua sắm công. Băng-la-đét gần đây ban hành các hướng dẫn về mua sắm và giao nhiệm vụ cho một cơ quan, bên cạnh các cơ quan khác, theo dõi và đánh giá các quá trình mua sắm của chính phủ. Samoa đang xây dựng các cẩm nang nhằm quy chuẩn việc mua sắm và tăng cường tính minh bạch.

Những nỗ lực cải cách hiện hành trong khu vực tập trung chủ yếu vào việc triển khai mua sắm qua internet (Úc, Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia, Pakistan, Philippines). Nhóm Chuyên gia Mua sắm của Chính phủ của Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á-Thái Bình Dương (APEC) xác định việc thúc đẩy các hệ thống mua sắm điện tử là một trong những trọng tâm trong năm 2003. Một lĩnh vực cải cách hiện hành khác là việc quy chuẩn và tập trung hóa việc mua sắm công – với những ngoại lệ như trường hợp của Indonesia, nơi việc mua sắm công hiện đang được thực hiện phi tập trung. Các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan như Nguyên tắc về Mua sắm của Chính phủ không mang tính ràng buộc của APEC được thông qua năm 1999 và Hiệp định của WTO về Mua sắm của Chính phủ đã tác động tới quá trình cải cách ở một số quốc gia.

Hầu hết các khuôn khổ hiện tại điều chỉnh việc mua sắm công đều yêu cầu công bố các dự án quan trọng, ví dụ như trên công báo hoặc các tờ nhật báo, hoặc trên internet (Úc; Cam-pu-chia; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Nhật Bản; Hàn Quốc; Mông Cổ; Nepal; Pakistan; Philippines; Singapore). Tuy nhiên Mông Cổ áp dụng miễn trừ đối với việc mua sắm vũ khí, thiết bị và các dịch vụ liên quan đến an ninh quốc gia. Nhật Bản đã quy chuẩn các tiêu chuẩn đối với nhà thầu. Quá trình lựa chọn tuân theo các quy tắc hoặc quy định pháp quy, trong đó có việc ủy thác cho một hội đồng lựa chọn hoặc cố vấn cho việc lựa chọn nhà thầu (Băng-la-đét; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Malaysia; Philippines).

Ở một số quốc gia, việc phê duyệt nhà thầu chịu sự giám sát của công chúng, như Hàn Quốc và Philippines. Hàn Quốc đảm bảo tính minh bạch của thủ tục đấu thầu thông qua việc công bố trên internet các tài liệu như thông báo mời thầu và các thông tin về việc lựa chọn nhà thầu cuối cùng. Nepal công bố các lý do chấp thuận bất kỳ nhà thầu nào trên bảng thông báo hoặc báo chí. Úc sử dụng rộng rãi internet đối với các nhà thầu đại chúng, bao gồm cả việc cung cấp thông tin về các nhà thầu đại chúng được lựa chọn. Tại một số quốc gia, thành viên của các tổ chức xã hội, viện nghiên cứu hoặc kỹ thuật viên giám sát thủ tục và quyết định mua sắm. Ở Philippines, hai quan sát viên tham dự hội đồng được ủy thác lựa chọn nhà thầu: một người từ một nhóm tư nhân được công nhận trong lĩnh vực hoặc ngành nghề có liên quan đến việc mua sắm sắp diễn ra, và người kia từ một tổ chức phi chính phủ.

Pháp luật của một số quốc gia có những điều khoản cụ thể nhằm ngăn chặn xung đột lợi ích trong việc mua sắm công. Ví dụ, tại Philippines những mối quan hệ gia đình nhất định giữa công chức và nhà thầu sẽ loại nhà thầu đó khỏi quá trình đấu thầu. Malaysia cũng có quy định tương tự.

Cơ chế đánh giá và khiếu nại đóng vai trò quan trọng đối với cả việc đảm bảo sự lựa chọn và các giải pháp pháp lý và ngăn chặn tham nhũng. Việc đánh giá này đòi hỏi phải lưu giữ các hồ sơ đầy đủ của toàn bộ quá trình mua sắm trong một khoảng thời gian nhất định và phải có cơ chế kiểm tra độc lập. Tuy nhiên, các tiêu chí đánh giá và khiếu nại đối với các quyết định mua sắm hiếm khi được báo cáo. Băng-la-đét, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia và Pakistan lưu giữ hồ sơ của toàn bộ quá trình mua sắm cũng như các hành động và quyết định đã thực hiện. Hồng Kông, Trung Quốc; Nhật Bản; Hàn Quốc; Malaysia và Pakistan đã thiết lập thủ tục khiếu nại. Tuy nhiên chỉ có Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc và Pakistan có cơ chế phản đối quyết định mua sắm và quy định đền bù thiệt hại.

Nhằm tăng cường hơn nữa việc áp dụng các quy tắc này trong thực tế, ngày càng có nhiều quốc gia – ví dụ như Fiji, Nhật Bản, Indonesia, Ka-zắc-xtan và Philippines – đang thiết lập hoặc đã áp dụng các biện pháp xử lý đối với việc đấu thầu sai và thủ tục kỷ luật công chức sai phạm trong quá trình mua sắm. Thêm vào đó, Nhật Bản buộc công chức phải chịu trách nhiệm đối với các tổn thất tiềm tàng. Đối với việc đấu thầu sai, các biện pháp xử lý thường không hữu hiệu bằng việc cấm các công ty dự thầu của chính phủ trong lai. Theo đó, một số quốc gia loại các công ty chi hối lộ khỏi các hợp đồng của chính phủ trong một khoảng thời gian nhất định hoặc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác (Nhật Bản, Hàn Quốc, Philippines, Singapore). Hàn Quốc, Philippines và Singapore quy định đình chỉ nhà thầu bị buộc tội hối lộ tham gia đấu thầu các hợp đồng của chính phủ trong tương lai. Ở Hồng Kông, Trung Quốc, có hướng dẫn hành chính chỉ thị việc loại công ty liên quan đến tham nhũng khỏi danh sách các nhà thầu được chấp thuận. Hơn nữa, tại Hàn Quốc các doanh nghiệp bị xử phạt do vi phạm trong quá trình đấu thầu bị nêu tên trên công báo và bị chú dẫn trong hệ thống thông tin tài chính toàn quốc. Tương tự như vậy, ở Pakistan cũng công bố một danh sách đen các công ty trên trang web của cơ quan có thẩm quyền mua sắm. Hàn Quốc và Pakistan còn sử dụng “khế ước về tính thanh liêm” trong các hợp đồng mua sắm công đối với các hợp đồng có giá trị trên 170.000USD. Khế ước này, ban đầu do Tổ chức Minh bạch Quốc tế đưa ra, bao gồm điều khoản cấm công ty tham gia các hợp đồng của chính phủ nếu không tuân thủ các điều khoản của khế ước.

3. Thủ tục và thể chế kiểm toán

Hệ thống hành chính công hoạt động trong một môi trường đang thay đổi trong đó phát sinh các nguy cơ tham nhũng mới song hành với các thách thức mới. Việc theo dõi và giám sát thường xuyên vì thế có tính thiết yếu nhằm đảm bảo tính thanh liêm của hệ thống. Ngoài những hình thức khác thì việc giám sát hữu hiệu thường được cho là phải có sự kiểm tra từ bên ngoài của các cơ quan kiểm toán. Các cơ quan này đóng vai trò đặc biệt quan trọng thông qua việc giúp thúc đẩy quản lý tài chính lành mạnh, chính phủ có trách nhiệm và minh bạch, và do vậy góp phần phòng chống và phát hiện các hành vi tham nhũng. Tính độc lập hoàn toàn của các cơ quan kiểm toán – về phương diện nhân sự, ngân sách, phạm vi quyền lực và đủ thẩm quyền điều tra, kể cả việc triệu tập nhân chứng và thu giữ tài liệu – có ý nghĩa thiết yếu đối với khả năng hoạt động hữu hiệu của các cơ quan này.

Tất cả các quốc gia báo cáo đều đã thành lập các cơ quan thực hiện kiểm toán độc lập đối với chính phủ, các cơ quan hành chính và các tổ chức khác, như các doanh nghiệp nhà nước. Các quy định về thể chế, cơ chế và quyền lực của các cơ quan kiểm toán này khác nhau ở mỗi nước, song sự chấp hành của nhiều bên trong Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao (INTOSAI) đã thúc đẩy việc áp dụng các chuẩn mực tương tự trong toàn khu vực. Hầu hết các quốc gia đều đã thiết lập một cơ quan kiểm toán tối cao ở cấp trung ương và các thủ tục kiểm toán nội bộ phi tập trung đa dạng. Tại hầu hết các quốc gia, cơ quan kiểm toán tối cao được thành lập theo hiến pháp (Băng-la-đét; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Nhật Bản; Nepal; Pakistan; Philippines); vị thế này cùng các điều khoản về nó nhằm đảm bảo tính độc lập với chính phủ.

Các quy định liên quan đến việc bổ nhiệm và miễn nhiệm thủ trưởng của cơ quan kiểm toán bảo đảm hơn nữa tính độc lập của cơ quan. Tại Hàn Quốc và Malaysia, giám đốc cơ quan này do nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm, tại Mông Cổ do quốc hội và tại Hồng Kông, Trung Quốc, do trưởng đặc khu. Thông thường, thủ trưởng cơ quan kiểm toán tối cao có nhiệm kỳ cố định; việc miễn nhiệm tuân theo thủ tục luận tội cụ thể và chỉ tiến hành trong những điều kiện nhất định. Ở một số quốc gia nơi áp dụng các điều khoản miễn trừ không khởi tố thủ trưởng cơ quan kiểm toán đối với bất kỳ hành động nào trong khi thi hành nhiệm vụ (Hàn Quốc, Nepal, Papua New Guinea). Trong khi nhiều quốc gia cho phép cơ quan kiểm toán tự tuyển dụng nhân viên, Malaysia và Nepal ủy thác nhiệm vụ này cho các ủy ban dân sự và cơ quan tương tự.

Tại hầu hết các quốc gia, ngân sách của cơ quan kiểm toán thực hiện theo những quy định đặc biệt, đảm bảo cho tính tự chủ và ngăn chặn việc cắt giảm tùy tiện. Tuy nhiên, các nguồn lực tài chính, thẩm quyền và tính độc lập hạn chế làm giảm sự hữu hiệu của cơ quan này tại nhiều quốc gia.

Thẩm quyền của cơ quan kiểm toán thường bao trùm tất cả các bộ và cơ quan chính phủ (Băng-la-đét; Hồng Kông, Trung Quốc; Indonesia; Nhật Bản; Hàn Quốc; Nepal; Pakistan; Philippines). Thêm vào đó, hầu hết các quốc gia đã mở rộng thêm quyền lực của cơ quan này sang cả các doanh nghiệp nhà nước (Băng-la-đét, Indonesia, Hàn Quốc, Nepal, Philippines) hoặc thậm chí đối với cả các doanh nghiệp do nhà nước kiểm soát, các quỹ của chính phủ, các ngân hàng và các cơ quan hành chính địa phương (Hồng Kông, Trung Quốc; Indonesia; Nhật Bản; Hàn Quốc; Nepal; Pakistan; Papua New Guinea; Philippines).

Phạm vi kiểm toán bao gồm tính hợp pháp và hữu hiệu của việc chi tiêu ngân sách nhà nước. Hầu hết các cơ quan kiểm toán có thẩm quyền tiếp cận mọi hồ sơ hành chính công, trừ Mông Cổ, để kiểm tra bất kỳ công chức nào. Tuy nhiên, thẩm quyền này hoặc quyền triệu tập nhân chứng hoặc thu tài liệu tại tất cả các quốc gia không thực hiện được nếu bị cơ quan có liên quan từ chối (Malaysia, Pakistan). Bên cạnh chức năng kiểm toán, một số ít các quốc gia đã ủy quyền cho cơ quan kiểm toán tối cao thực hiện biện pháp hành pháp hoặc xử phạt. Cơ quan kiểm toán tại Nhật Bản, Mông Cổ và Papua New Guinea có quyền khởi xướng hoặc áp dụng biện pháp kỷ luật khi một công chức gây “thiệt hại nghiêm trọng” hoặc vi phạm pháp luật hoặc các quy tắc ngân sách.

Cơ quan kiểm toán của hầu hết các quốc gia thực hiện hai hình thức kiểm toán khác nhau: kiểm toán tài chính các cơ quan chính phủ và hành chính, và các đánh giá chọn lọc. Kiểm toán tài chính bảo đảm các giao dịch tài chính và kế toán của chính phủ được thực hiện đúng đắn, còn các đánh giá chọn lọc bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của hệ thống kiểm toán nội bộ (Hồng Kông, Trung Quốc; Philippines).

Với các nguồn lực hạn chế, cơ quan kiểm toán của hầu hết các quốc gia phải sắp đặt ưu tiên đối với chương trình kiểm toán đối với các cơ quan hành chính, tùy thuộc các tiêu chí lựa chọn khác nhau. Ví dụ, tại Hàn Quốc điều đáng nói là bản thân công dân có thể khởi xướng một cuộc kiểm toán, ví dụ liên quan đến sự phung phí hoặc sai phạm hành chính bị cáo buộc.

Các quy định công khai yêu cầu công bố các báo cáo kiểm toán chỉ có tại một số ít các quốc gia như Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Nhật Bản; Mông Cổ; Nepal và Vanuatu. Tuy nhiên, nhiều quốc gia khác cho phép thực hiện điều này trên cơ sở tự nguyện (Băng-la-đét, Malaysia, Philippines), một số khác sử dụng trang internet của cơ quan kiểm toán. Luật pháp Malaysia nghiêm cấm công bố các báo cáo kiểm toán.

Một số chính phủ đã mở rộng nhiệm vụ của cơ quan kiểm toán từ kiểm toán thuần túy sang đề xuất – tương tự như chức năng của bộ phận cố vấn của một số cơ quan chống tham nhũng – về những cải thiện có thể về thủ tục và/hoặc thể chế trong hệ thống hành chính công (Hồng Kông, Trung Quốc; Nhật Bản; Hàn Quốc; Mông Cổ; Nepal; Pakistan; Philippines). Tuy nhiên, trong một số trường hợp như Mông Cổ, vai trò này chỉ giới hạn trong việc phân tích tính hiệu quả của tổ chức bị kiểm tra. Sự mở rộng vai trò này nhằm khai thác kiến thức và kinh nghiệm của cơ quan kiểm toán nhằm cải cách các quy định và bộ máy kém hiệu quả và dễ xảy ra tham nhũng.

4. Nâng cao trách nhiệm của hệ thống hành chính công thông qua các cuộc khảo sát

Kiểm toán cho phép thanh tra và đánh giá về hoạt động có lưu hồ sơ, chỉ những hoạt động có lưu hồ sơ, của cơ quan hành chính. Các cuộc khảo sát trong dân đối với những người đã tiếp xúc với các cơ quan này sẽ bổ sung cho việc kiểm toán. Các cuộc khảo sát giúp xác định các lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng cần có sự cải cách về thể chế, và khi được công bố sẽ tạo ra công luận về vấn đề. Nhiều quốc gia trong khu vực đã tiến hành các cuộc khảo sát để đánh giá các nguyên nhân và mức độ tham nhũng tại một số cơ quan trong hệ thống hành chính công. Ví dụ, Ủy ban Độc lập của Hàn Quốc về chống Tham nhũng (KICAC) đánh giá định kỳ về mức độ thanh liêm của từng cơ quan chính phủ. Những đánh giá này cũng nhằm thúc đẩy hệ thống hành chính công giải quyết các vấn đề đã được xác định một cách tự nguyện. Malaysia cũng đã tiến hành một chương trình đánh giá thường xuyên về khu vực hành chính công.

III. Môi trường quản lý minh bạch

Môi trường quản lý rõ ràng là yếu tố cơ bản thứ ba đối với một hệ thống hành chính công hữu hiệu, minh bạch và trung thực. Bởi các quy tắc và thủ tục rõ ràng và có thể xác minh sẽ thu hẹp khoảng trống của các hành vi tham nhũng.

Theo đó, hầu hết các quốc gia trong báo cáo này thường xuyên đánh giá môi trường quản lý của mình nhằm cải thiện và cải cách, đặc biệt lưu ý các lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng. Ví dụ, gần đây Mông Cổ đã cải cách các quy định về cấp phép hoạt động đối với doanh nghiệp tư nhân. Nhiều quốc gia thậm chí đã thể chế hóa việc đánh giá này, ủy thác cho một cơ quan cụ thể rà soát các thủ tục hiện hành và đề xuất cải cách trong trường hợp cần thiết. Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Hàn Quốc; Malaysia; Nepal; Philippines và Singapore đã ủy thác cho bộ phận cố vấn của cơ quan chống tham nhũng tối cao nhiệm vụ này. Tại Nhật Bản, văn phòng tổng kiểm toán chịu trách nhiệm đề xuất cải cách cho Chính phủ. Ở Ấn Độ, Bộ Cải cách Hành chính thường xuyên rà soát các thủ tục và đưa ra các đề xuất. Tại Papua New Guinea, Ban Quản lý Cải cách Khu vực Hành chính Công rà soát cơ cấu của các cơ quan hành chính công. Nhiều quốc gia công nhận vai trò quan trọng của tổ chức xã hội trong việc cải cách khuôn khổ quản lý. Ví dụ, Fiji, Hàn Quốc và Singapore dựa vào việc tham vấn với các đại diện từ khu vực tư nhân và NGOs để nhận biết các thủ tục kém hiệu quả và các yếu kém về hành chính mà công chúng gặp phải.

B. Ngăn chặn tham nhũng trong lĩnh vực chính trị

Ép buộc và nhận hối lộ không chỉ dừng lại ở công chức. Trái lại, nhiều vụ việc tham nhũng được lật tẩy trong thập kỷ qua liên quan đến các chính khách cao cấp và thường làm tổn hại nghiêm trọng đến sự ổn định chính trị và xã hội tại các quốc gia. Nhiều quốc gia đã đáp lại những vụ việc này bằng cách ban hành các quy định hướng tới tính minh bạch và thanh liêm của các đảng phái chính trị, chính khách và quan chức cao cấp được bầu cử.

I. Tài trợ cho các đảng phái chính trị và chiến dịch tranh cử

Tiền hối lộ cho những người ra quyết định có ảnh hưởng thường được ngụy trang dưới hình thức quyên góp cho các đảng phải chính trị hoặc chiến dịch tranh cử. Vì vậy, việc công khai, kiểm soát, hạn chế và kiểm toán nguồn tài chính của các đảng phái chính trị và chiến dịch tranh cử là các phương tiện quan trọng nhằm phát hiện và phòng chống tham nhũng cấp cao và tránh các hành vi bất chính trên chính trường. Khá nhiều quốc gia yêu cầu ngân sách của các đảng phái chính trị và chiến dịch tranh cử phải có nghĩa vụ báo cáo và kiểm tra công khai trong một số trường hợp. Do nguồn tài chính của các đảng phải chính trị và chiến dịch tranh cử là những nội dung khác nhau trong hệ thống luật pháp của hầu hết các quốc gia, chúng được điều chỉnh theo những điều khoản khác nhau.

Vị thế đặc biệt của các đảng phái chính trị – các tổ chức tư nhân có quan hệ chặt chẽ với khu vực hành chính công – được phản ánh trong các mô hình lập pháp được các quốc gia lựa chọn. Một số quốc gia như Hồng Kông, Trung Quốc; Ka-zắc-xtan và Philippines không gắn các đảng phái chính trị vào một chế độ pháp lý đặc biệt nào; thay vào đó, luật pháp chung về các tổ chức dân sự quy định vị thế và nghĩa vụ pháp lý của các đảng phái. Nhìn chung, các luật này không quy định các nghĩa vụ về kế toán, công khai nguồn tài chính hay kiểm toán. Chế độ đảng phái chính trị như những tổ chức dân sự phổ thông liên quan đến các kết quả về nguồn tài chính cho đảng phái. Tại Hồng Kông, Trung Quốc, các đảng phái chính trị thường đăng ký thành lập như các hiệp hội hoặc các công ty. Đảng phái chính trị đăng ký thành lập theo hình thức hiệp hội phải nộp các báo cáo tài chính cho cảnh sát khi có yêu cầu; khi đăng ký theo hình thức công ty, đảng phái chính trị phải nộp bản kê khai thu nhập cho Cơ quan Đăng ký Công ty, cung cấp thông tin về tổng các khoản nợ và vốn tự có. Ở Ka-zắc-xtan, đảng phái có thể mở các công ty để gây quỹ.

Úc, Ấn Độ, Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Mông Cổ, Pakistan và Papua New Guinea quản lý vị thế và nghĩa vụ của các đảng phái chính trị bằng luật pháp; ở Nepal, vị thế của đảng phái chính được quy định bởi Hiến pháp và một đạo luật riêng về đảng phái chính trị. Chỉ một số quốc gia (Úc, Ấn Độ, Nhật Bản, Papua New Guinea, Singapore) có sự quản lý cụ thể về nguồn tài chính của đảng phái chính trị. Các quốc gia này yêu cầu các đảng phái phải công khai thu nhập; tất cả các quốc gia, trừ Singapore, công bố các thông tin này. Úc, Nhật Bản, Papua New Guinea và Singapore cấm các khoản đóng góp vô danh, ít nhất là đối với trường hợp khoản quyên góp lớn hơn một mức nhất định. Nhật Bản phân định rõ ràng giữa “tham gia bằng tài chính” và “mua quyền tiếp cận hoặc ảnh hưởng”: luật pháp giới hạn các khoản quyên góp hàng năm của một người tài trợ cho một đảng phái chính trị. Úc, Papua New Guinea và Singapore cũng yêu cầu những người tài trợ công khai các khoản quyên góp của họ cho các đảng phái chính trị nếu vượt quá một giới hạn nhất định.

Nguồn tài chính cho các chiến dịch tranh cử được điều chỉnh theo những quy định khác nhau, thường nằm trong pháp luật về bầu cử của một quốc gia. Những văn bản pháp quy này quy định giới hạn về mức chi phí của chiến dịch và yêu cầu mỗi ứng cử viên hoặc đảng phái phải lưu giữ hồ sơ về các nguồn tài chính và việc chi tiêu (Băng-la-đét; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Ka-zắc-xtan; Hàn Quốc; Malaysia; Nepal; Pakistan; Papua New Guinea; Philippines). Các báo cáo cũng phải nộp cho cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra, thường là ủy ban bầu cử. Tại nhiều quốc gia như Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Mông Cổ và Philippines, những báo cáo này được công bố công khai để kiểm tra, tối thiểu là trong một khoảng thời gian nhất định sau bầu cử. Tuy nhiên, đây không phải là trường hợp của Cam-pu-chia và Nepal. Đảo quốc Cook gần đây đã hủy bỏ nghĩa vụ của các đảng phái chính trị trong việc cung cấp thông tin về nguồn tài chính và chi phí của chiến dịch tranh cử.

II. Quy tắc đạo đức áp dụng đối với chính khách đắc cử

Các quy định về miễn nhiệm và các biện pháp kỷ luật áp dụng đối với công chức không áp dụng tương tự đối với chính khách đắc cử, ngoại trừ ở Pakistan nơi chính khách có vị thế của công chức xét về một số phương diện. Quy định miễn trừ thậm chí có khi bỏ qua cả việc khởi tố hình sự đối với chính khách (xem chương 2, mục B.III. dưới đây). Vì thế quy tắc đạo đức đối với chính khách và các biện pháp tương tự đã được xây dựng tại một số quốc gia.

Những quy tắc đạo đức và pháp luật về chính khách bắt nguồn từ các công cụ được xây dựng cho hệ thống hành chính công, như nghĩa vụ báo cáo, quy tắc đạo đức hoạt động công chứcvà các biện pháp quản lý. Nghĩa vụ báo cáo của các nghị sỹ đắc cử – và thêm vào đó là các thành viên nội các tại một số quốc gia – về thu nhập hoặc của cải có ở Băng-la-đét, Đảo quốc Cook, Ấn Độ, Ka-zắc-xtan, Malaysia, Mông Cổ, Papua New Guinea, Pakistan, Philippines và Vanuatu. Pakistan, Philippines và Vanuatu công bố các thông tin thu thập được từ các báo cáo. Ví dụ, quy tắc đạo đức đối với các nghị sỹ đắc cử đã được thông qua tại Fiji, Nhật Bản, Mông Cổ và Vanuatu. Các quy tắc này giải quyết các vấn đề như xung đột lợi ích và nhận quà biếu. Philippines nghiêm cấm quan chức cấp cao và thân nhân, cũng như các đại biểu quốc hội, liên quan đến một số hoạt động kinh doanh nhất định.

Việc đảm bảo thực thi các quy tắc này gặp phải những vấn đề đặc biệt: tại một số quốc gia, các cơ quan hành chính không được coi là có đủ thẩm quyền chấm dứt nhiệm kỳ của chính khách đắc cử. Tuy nhiên, tại Papua New Guinea và Vanuatu việc bị buộc tội vi phạm nghiêm trọng quy tắc lãnh đạo có thể dẫn đến miễn nhiệm và không đủ tiêu chuẩn tranh cử hoặc được bổ nhiệm vào các vị trí cấp cao nhất định trong vòng ba năm (Papua New Guinea) hoặc mười năm (Vanuatu). Chánh thanh tra tại Philippines có quyền áp dụng các biện pháp kỷ luật đối với một số quan chức được bầu cử.

Tại Băng-la-đét, Ấn Độ và Papua New Guinea, các nghị sỹ đắc cử có thể bị khai trừ khỏi quốc hội nếu họ hành động hoặc biểu quyết trái với nghị quyết của đảng phái: hành vi này được coi là bị hối lộ. Theo Hiến pháp của Ấn Độ, một đại biểu quốc hội sẽ không còn đủ tiêu chuẩn nếu đại biểu đó tình nguyện ra khỏi đảng hoặc biểu quyết trái với nghị quyết của đảng. Ví dụ, Luật về tính Thanh liêm của Đảng phái và Ứng cử viên Chính trị của Papua New Guinea quy định, ngoài các quy định khác, các đại biểu phải chịu kỷ luật khai trừ khỏi quốc hội và bầu cử bổ sung nếu họ biểu quyết chống lại đảng về ngân sách hoặc các vấn đề hiến pháp, hoặc khi bầu thủ tướng.

C. Quản lý khu vực doanh nghiệp và nâng cao đạo đức kinh doanh

Các nỗ lực nhằm bảo đảm một hệ thống hành chính công hữu hiệu, minh bạch và thanh liêm nhằm phòng chống việc nhận hoặc ép buộc hối lộ của công chức. Song cách tiếp cận toàn diện của Kế hoạch Hành động cũng nhằm loại bỏ các nguồn đưa hối lộ, thường phổ biến trong khu vực doanh nghiệp. Các phương thức tiếp cận nhằm ngăn chặn tham nhũng trong khu vực này tuân theo nguyên tắc kép về thực thi pháp luật và quan hệ đối tác. Mặt khác, các chính phủ quy định các chuẩn mực về quản lý công ty, tính minh bạch, nghĩa vụ báo cáo và yêu cầu kiểm toán; các chính phủ cũng quy định việc giám sát hữu hiệu và phương tiện đảm bảo thực thi các quy định này. Đồng thời không kém phần quan trọng là những nỗ lực của các chính phủ trong việc củng cố và thúc đẩy các sáng kiến của chính khu vực tư nhân về tăng cường cơ chế kiểm soát nội bộ và xây dựng, thúc đẩy các hệ thống đạo đức và tuân thủ trong khu vực doanh nghiệp.

I. Quản lý và giám sát doanh nghiệp

Yêu cầu các công ty lưu giữ hồ sơ phản ánh chính xác và trung thực các giao dịch tài chính với mức độ chi tiết hợp lý có thể ngăn chặn các hành vi thường gắn với các giao dịch sai trái, như ngụy trang bản chất của giao dịch sai phạm trong hồ sơ tài chính, hoặc ghi đúng số tiền của các giao dịch nhưng không ghi các chi tiết cho thấy tính bất hợp pháp hoặc bất chính.

Về phương diện này, hầu hết các quốc gia đã ban hành các quy định điều chính hoạt động kế toán doanh nghiệp, kiểm soát nội bộ và các yêu cầu rõ ràng về công khai thông tin liên quan. Tại nhiều quốc gia, các cơ chế được thiết lập để giám sát việc thực thi các quy định này liên quan đến hoạt động kiểm tra thường xuyên sổ sách của các công ty và kiểm toán độc lập. Hầu hết các quốc gia chưa xây dựng các quy định và các biện pháp giám sát tương tự hiện đang trong quá trình làm hài hòa các quy định hiện hành của mình với các chuẩn mực quốc tế về chế độ kế toán và công khai thông tin, như các chuẩn mực do Hội đồng Chuẩn mực Kế toán Quốc tế xây dựng.

Úc, Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc đã giao nhiệm vụ cho các ủy ban thường trực đề xuất những cải thiện có thể về quản trị công ty, báo cáo tài chính và tính minh bạch tăng cường. Những nỗ lực này chủ yếu tập trung vào cơ chế kiểm soát nội bộ và trách nhiệm cá nhân và nhằm cải thiện tính trung thực các hệ thống sổ sách của công ty. Một số quốc gia sử dụng các biện pháp xử phạt để ngăn chặn báo cáo tài chính gian lận (Băng-la-đét; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Nhật Bản; Hàn Quốc; Malaysia; Singapore).

Các định chế tài chính thường bị lạm dụng làm những trung gian trong các kế hoạch tham nhũng. Vì vậy, việc quản lý và giám sát các định chế tài chính và hoạt động của chúng là một phương tiện quan trọng nhằm phòng chống và phát hiện tham nhũng, đặc biệt là tham nhũng ở cấp cao. Hầu hết các quốc gia trong khu vực đã thiết lập các cơ quan giám sát đặc trách. Trong nội dung này, một lần nữa sự hợp tác quốc tế và trợ giúp lẫn nhau đã thúc đẩy việc áp dụng các chuẩn mực chung; hầu hết các quốc gia trong khu vực chấp hành các chuẩn mực của Tổ chức Quốc tế các Ủy ban Chứng khoán (IOSCO). Các cơ quan có thẩm quyền tại Úc; Hồng Kông, Trung Quốc và Ấn Độ cũng đã ký kết “Biên bản Ghi nhớ Đa phương về Tham vấn Hợp tác và Trao đổi Thông tin”, theo đó cam kết cung cấp sự trợ giúp lẫn nhau nhằm thực hiện các chức năng về giám sát tài chính.

II. Nâng cao đạo đức kinh doanh

Bản thân các doanh nghiệp ngày càng hiểu rõ lợi ích và vai trò của mình trong việc phòng chống và loại bỏ tham nhũng. Hối lộ không chỉ gây ra những quan ngại về đạo đức, mà còn đi ngược lại lợi ích lâu dài của doanh nghiệp vì làm tăng chi phí và rủi ro, gây tổn hại về tính hiệu quả, làm giảm mức tín nhiệm của quốc gia và không khuyến khích được người đầu tư. Một số công ty trong khu vực tư nhân thừa nhận trách nhiệm phòng chống tham nhũng trong hoạt động kinh doanh chủ yếu thuộc về người quản lý công ty. Vì vậy họ đã cố gắng phát triển và thực hiện các chương trình tuân thủ nhằm bổ sung cho các chuẩn mực bắt buộc được quy định và đảm bảo thực thi bởi cơ quan có thẩm quyền của các quốc gia. Trong những năm gần đây, nhiều công ty hoạt động trong toàn khu vực đã áp dụng các chương trình tuân thủ của doanh nghiệp. Những chương trình này bao gồm quy tắc đạo đức của công ty, đào tạo về đạo đức thường xuyên và thành lập các bộ phận đặc trách về tuân thủ và đạo đức.

Chính phủ một số quốc gia chủ động hỗ trợ cho các nỗ lực của khu vực doanh nghiệp và đóng vai trò tích cực trong việc thúc đẩy hơn nữa các chương trình về đạo đức kinh doanh và tuân thủ của doanh nghiệp. Ví dụ, Hồng Kông, Trung Quốc; Indonesia; Nhật Bản; Hàn Quốc; và Singapore đã thiết lập hoặc giao nhiệm vụ cho các ủy ban đặc biệt hay ủy ban chống tham nhũng phân tích và đề xuất những hướng dẫn. Ủy ban chống tham nhũng của Hồng Kông, Trung Quốc và Ủy ban Quản trị Công ty của Singapore đã phát triển các hướng dẫn và thông lệ tốt nhất về quy tắc đạo đức của doanh nghiệp. Mặc dù việc tuân thủ các hướng dẫn này không bắt buộc, nhưng các công ty được niêm yết tại Singapore phải công bố và giải thích trong báo cáo thường niên về sự khác biệt so với các quy tắc. Các công ty và cơ quan thẩm quyền tại Hàn Quốc sử dụng “khế ước về tính thanh liêm” để ngăn chặn tham nhũng trong lĩnh vực mua sắm công. Khế ước này do Tổ chức Minh bạch Quốc tế xây dựng, bao gồm những cam kết tự nguyện của cả các công ty dự thầu và cơ quan thẩm quyền có liên quan nhằm ngăn chặn các hành vi tham nhũng. Cơ quan chống tham nhũng của một số quốc gia đóng vai trò chủ động trong việc xây dựng các quy tắc tuân thủ và tổ chức đào tạo. Tại Hồng Kông, Trung Quốc, cơ quan chống tham nhũng tổ chức các cuộc hội thảo, xây dựng và phổ biến các hướng dẫn cho các công ty về phòng chống tham nhũng. Tương tự, Malaysia tham gia vào việc đào tạo về tính thanh liêm và đạo đức cho những người điều hành doanh nghiệp. Trong một chương trình nhắm vào các doanh nghiệp nhà nước, KICAC của Hàn Quốc xác định và đề xuất những cải thiện đối với các quy định và thủ tục đối với lĩnh vực đặc biệt dễ xảy ra tham nhũng. KICAC đánh giá và hỗ trợ các doanh nghiệp trong việc thực thi.

Những nỗ lực tương đối thận trọng của các chính phủ cho đến nay trong việc thúc đẩy đạo đức kinh doanh và các chương trình tuân thủ của doanh nghiệp đã nhận được sự hưởng ứng của các tổ chức doanh nghiệp trong khu vực, như Hội đồng Kinh tế Khu vực lòng chảo Thái Bình Dương (PBEC), hay hiệp hội gồm các nhà lãnh đạo doanh nghiệp đại diện cho hơn 1.200 doanh nghiệp của 20 nền kinh tế trong khu vực châu Á Thái Bình Dương. Ngày 21/11/1997, Ban Chỉ đạo và Hội đồng Quản trị của PBEC đã thông qua Tuyên bố của PBEC về các Chuẩn mực Giao dịch giữa Doanh nghiệp và Chính phủ, trong đó có các khuyến nghị về hành động của PBEC cho doanh nghiệp và chính phủ. Năm 1999, để thúc đẩy hơn nữa tính thanh liêm, minh bạch và trách nhiệm trong các giao dịch giữa doanh nghiệp và chính phủ, PBEC đã thông qua một Điều lệ về các Chuẩn mực Giao dịch, theo đó các doanh nghiệp thành viên được khuyến khích áp dụng. Điều lệ này bao gồm nhiều nguyên tắc liên quan đến cuộc chiến chống tham nhũng, kể cả các yêu cầu các doanh nghiệp không được đề nghị hoặc hứa hẹn bất kỳ điều gì với công chức hoặc thân nhân của công chức nhằm gợi ý các hành động của công chức đó và những đòi hỏi đối với sự gợi ý bất chính như vậy phải bị từ chối. Hơn nữa các doanh nghiệp thành viên của PBEC phải đảm bảo các giao dịch tài chính được ghi chép đúng và chính xác trong các loại sổ sách kế toàn phù hợp, sẵn sàng cho việc kiểm tra của hội đồng quản trị, cơ quan giám sát có thẩm quyền và cơ quan kiểm toán. Các doanh nghiệp cũng phải đảm bảo không có các tài khoản “ngoài sổ” hoặc bí mật. Mọi tài liệu đều phải ghi chép đúng và chính xác các giao dịch liên quan. Hơn nữa, các doanh nghiệp còn được khuyến khích thiết lập các hệ thống kiểm toán độc lập nhằm phát hiện các giao dịch trái với các nguyên tắc của Điều lệ. Cuối cùng, doanh nghiệp phải phát triển và thực hiện các quy tắc đạo đức nhất quán với Điều lệ. Các quy tắc này khuyến khích các nhân viên và đại lý khi thấy hoặc chịu áp lực của các gợi ý bất chính phải báo cáo ngay hành vi phạm pháp đó lên người quản lý cấp cao.

Phòng Thương mại Quốc tế (ICC) chủ động thúc đẩy “Quy tắc Đạo đức nhằm Chống Ép buộc và Hối lộ trong Kinh doanh Quốc tế”. Các quy tắc này được coi là những thông lệ thương mại tốt và được đề xuất như một phương pháp tự điều chỉnh các hoạt động kinh doanh quốc tế. Các doanh nghiệp được khuyến khích thực thi những quy tắc này một cách tự nguyện. Những quy tắc này tập trung vào việc sử dụng các đại lý và nhà thầu phụ, bên cạnh các đối tượng khác, như một phương tiện phổ biến để giải ngân bất hợp pháp. Các quy tắc đạo đức của ICC cũng tập trung vào việc hối lộ trong khu vực tư nhân. Tại nhiều nước, các phòng thương mại quốc gia đã soạn thảo bộ quy tắc mẫu cho các doanh nghiệp thành viên.

Cuối cùng, các tổ chức quốc tế như OECD và Ngân hàng Thế giới đã chủ trì Hội nghị Bàn tròn châu Á về Quản trị Công ty với sự tham gia của các nhà hoạch định chính sách và các nhà lãnh đạo doanh nghiệp trong khu vực. ADB cung cấp hỗ trợ kỹ thuật nhằm nâng cao khả năng quản trị công ty tạitại các quốc gia thành viên đang phát triển

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Á châu (ADB), năm 2005.

chongthamnhung.thanhtra.com.vn

Chuyên mục:Hồ sơ tư liệu Thẻ:, , , , , ,