Chính sách chống tham nhũng tại châu Á – Thái Bình Dương (P3)
Chương 3: Sự tham gia tích cực của công chúng vào cuộc chiến chống tham nhũng
oOo
Cuộc chiến chống tham nhũng không thể thắng lợi nếu không có sự hỗ trợ, tham gia và giám sát của người dân. Các phương tiện truyền thông, các hiệp hội kinh doanh và xã hội, các nghiệp đoàn và tổ chức phi chính phủ đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự thảo luận của công chúng về tham nhũng và nâng cao được ý thức của công chúng về những ảnh hưởng tiêu cực của nạn tham nhũng. Những tổ chức này cũng kiểm tra và giám sát hoạt động của chính phủ – trong cả đời sống sinh hoạt hàng ngày lẫn những quy định kiểm tra giám sát được thể chế hóa chính thức- nhằm góp phần phát hiện và ngăn chặn tham nhũng cũng như thu thập, chuyển thông tin của nhân dân tới các cơ quan chống tham nhũng của chính phủ.
Có hai yếu tố quyết định mức độ đóng góp các nguồn lực quý báu của các tổ chức phi chính phủ vào nỗ lực chống tham nhũng của chính phủ. Một mặt, khuôn khổ pháp lý cho sự thành lập và hoạt động của các tổ chức xã hội có thể tạo ra thuận lợi, hay ở một số quốc gia là sự khó khăn và bất lợi. Mặt khác, thái độ chung của chính quyền và chính phủ trong việc hợp tác với các tổ chức phi chính phủ cũng có phần khác biệt về mức độ hợp tác, cởi mở và hiệu quả.
Hiện nay, không phải tất cả các quốc gia được đề cập tới trong báo cáo này đều đã phát triển mối quan hệ hợp tác và giúp đỡ đối với các tổ chức phi chính phủ mà họ đã từng cam kết trong Chương trình Hành động. Tuy nhiên ngày càng nhiều quốc gia nhận thức được tầm quan trọng của các tổ chức phi chính phủ. Chính phủ các nước cũng đang tiến hành việc cải thiện các quy định về tổ chức và pháp lý có liên quan và đã đưa ra một số dự án cụ thể cho việc hợp tác và đối thoại với các tổ chức xã hội về vấn đề tham nhũng.
A. Chính sách đối thoại và hợp tác giữa chính phủ với các tổ chức phi chính phủ
Đóng góp của các tổ chức xã hội đối với cuộc chiến chống tham nhũng ở một quốc gia có thể ở dưới nhiều hình thức, từ việc nâng cao nhận thức và các chương trình giáo dục tới sự tham gia tích cực được thừa nhận chính thức trong việc phân tích các quy định về thể chế hoặc luật pháp hiện hành. Khi tham gia, các tổ chức xã hội có thể tuyên truyền về những cải cách được coi là cần thiết nhất. Về vấn đề này, một số chính phủ đã tích cực tiến hành hợp tác với các tổ chức phi chính phủ, tìm cách tận dụng nguồn lực và kinh nghiệm của các tổ chức xã hội.
Ở Pakistan, các tổ chức xã hội tham gia vào Dự án Chiến lược Chống tham nhũng Quốc gia, một cơ quan tư vấn cho chính phủ bao gồm các thành viên từ khu vực nhà nước, tổ chức xã hội, doanh nghiệp, phương tiện thông tin đại chúng và viện nghiên cứu. Cơ quan này chịu trách nhiệm phát triển chính sách chống tham nhũng quốc gia toàn diện và đưa ra các khuyến nghị thích hợp cho chính phủ. Với chức năng này thì cơ quan đã đóng góp được nhiều, chẳng hạn như đóng góp vào việc ban hành Pháp lệnh Tự do Thông tin mới đây, thúc đẩy tính minh bạch trong các hoạt động của chính phủ. Ở Papua New Guinea, khối doanh nghiệp, các tổ chức xã hội và đại diện chính phủ hợp tác với nhau trong một ủy ban tư vấn chính thức. Một ví dụ khác nữa về sự hợp tác giữa chính phủ và các tổ chức phi chính phủ trong quá trình cải cách thủ tục và cơ chế là sự tham gia tích cực của các tổ chức xã hội trong nỗ lực của chính phủ Philippines nhằm cải cách hệ thống mua sắm. Chính phủ đã giao nhiệm vụ cho một tổ chức phi chính phủ (NGO) tiến hành phân tích quy trình mua sắm hiện hành. Trên cơ sở của phân tích này, tổ chức phi chính phủ đó đã thúc đẩy cải tổ trong chính phủ và đào tạo cho các cơ quan hành chính công hữu quan nhằm nâng cao trình độ của họ trong lĩnh vực này. Tổ chức này còn tiếp tục giám sát một số hợp đồng đấu thầu. Ở Samoa, Ban chỉ đạo thực hiện cải tổ hệ thống hành chính công bao gồm không chỉ các công chức và chính khách mà còn cả các đại diện của khối doanh nghiệp tư nhân.
Ở Philippines chính phủ và các tổ chức xã hội đã chính thức cùng nhau tiến hành các bước đấu tranh với nạn tham nhũng trong các cơ quan hành chính công. Sự liên kết này nhằm giám sát lối sồng của các quan chức và viên chức chính phủ nhằm phát hiện và loại bỏ những trường hợp tham nhũng và gian lận có thể xảy ra. Các tổ chức xã hội trong liên minh này có nhiệm vụ thu thập thông tin về lối sống của các công chức. Những thông tin này sau đó sẽ được các cơ quan tham gia xác minh và Văn phòng Thanh tra sẽ tiến hành điều tra. Khi chứng cứ đã rõ ràng, Văn phòng Thanh tra sẽ đưa ra buộc tội trước tòa án, kể cả thủ tục miễn nhiệm.
Các tổ chức xã hội cũng đã đóng góp lớn vào cải cách lập pháp ở một vài quốc gia trong khu vực. Tự do về thông tin lập pháp ở những quốc gia như Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc và Pakistan phần lớn là nhờ có sự tuyên truyền của các tổ chức phi chính phủ. Các tổ chức này đóng một vai trò quan trọng trong việc giáo dục công chúng hiểu rõ hơn và tận dụng được những quy định pháp luật mới này.
B. Nâng cao nhận thức và giáo dục công chúng về nạn tham nhũng
Chức năng quan trọng thứ hai của các tổ chức phi chính phủ trong cuộc chiến chống tham nhũng là giáo dục và nâng cao nhận thức về nạn tham nhũng trong công chúng. Ngày càng nhiều nước nhận thức được vai trò của việc này như Campuchia, Đảo quốc Fiji, Indonesia, Hàn Quốc, Malaysia, Pakistan, Papua New Guinea, Philippines, Singapore và Vanuatu. Chính phủ các quốc gia này đã bắt đầu hỗ trợ các tổ chức xã hội thực hiện chức năng này. Ở Hàn Quốc, hỗ trợ của chính phủ đối với các hoạt động chống tham nhũng của các tổ chức xã hội thậm chí còn gồm cả hỗ trợ về mặt tài chính. Campuchia cho biết việc hợp tác đang được tiến hành dưới dạng giáo dục chống tham nhũng ở các trường công lập: sau một cuộc điều tra cho thấy tỷ lệ nhận thức rất thấp về ảnh hưởng của tham nhũng trong giới trẻ, một tổ chức nghiên cứu phi chính phủ đã được giao nhiệm vụ phát triển một chương trình giáo dục về các vấn đề đạo đức và quản lý. Chương trình này được dạy cho trẻ em và thanh niên tại các trường công lập với sự phối hợp của Bộ Giáo dục. Sự hợp tác tương tự cũng diễn ra trong các trường công lập tại Malaysia và Vanuatu. Những quốc gia khác như Đảo quốc Fiji, Ka-zắc-xtan, Hàn Quốc, Pakistan và Philippines đã báo cáo về những nỗ lực nhằm đưa ra các chương trình tương tự, bao gồm cả việc khuyến khích giáo viên dạy cho sinh viên về vấn đề đạo đức ở các trường phổ thông và đại học. Trong khuôn khổ Kế hoạch Liêm chính Quốc gia của Malaysia, kế hoạch dựa trên kết quả điều tra toàn quốc về nhận thức của công chúng về tham nhũng được hoàn thành vào tháng Giêng năm 2003, Chính phủ đã thành lập Viện Liêm chính Malaysia, qua đó chính phủ muốn nâng cao nhận thức về tham nhũng và nhu cầu về sự minh bạch đối với dịch vụ công. Hàn Quốc, Papua New Guinea và Philippines đã giao một phần chức năng này cho các cơ quan chống tham nhũng và/hoặc văn phòng thanh tra. Ở Pakistan, sự tham gia của giáo viên trong việc phổ cập giáo dục về vấn đề đạo đức là một trong rất nhiều hình thức của chiến dịch nâng cao nhận thức. Chiến dịch này bao gồm việc sử dụng các phương tiện truyền thông (phim tài liệu điều tra, nghiên cứu về các trường hợp truy tố thành công, tạp chí thường kỳ v.v.), trao đổi với những người đương chức và giới thiệu những thay đổi về giáo trình đang được giảng dạy tại trường các phổ thông thông qua quá trình tham vấn có sự tham gia của giáo viên và Bộ Giáo dục.
Ngoài những dự án trong hệ thống giáo dục với mục đích phổ biến hành vi và thái độ đạo đức trong dân chúng ngay từ khi họ còn nhỏ, các quốc gia khác cũng tiến hành những chiến dịch chống tham nhũng trong toàn dân. Chẳng hạn như các cơ quan chống tham nhũng của Hồng Kông, Trung Quốc và Hàn Quốc tiến hành các chiến dịch tuyên truyền thường xuyên về vấn đề tham nhũng trên các phương tiện thông tin đại chúng. Kazăcxtan công bố chỉ số mức độ tham nhũng cho phép công chúng so sánh các khu vực, bộ, ngành về hành vi đạo đạo đức của họ. Đồng thời, dự án này tạo ra động cơ thay đổi hành vi đối với các cơ quan của nhà nước. Indonesia tiến hành chiến dịch này với sự hợp tác của các tổ chức phi chính phủ, bao gồm cả các đại diện của doanh nghiệp tư nhân và tổ chức xã hội quốc tế, nhằm nâng cao sự hiểu biết và ủng hộ của dân chúng Indonesia đối với cải cách hành chính của chính phủ. Một vài dự án trong lĩnh vực này đã được triển khai, trong đó bao gồm cả việc phát sách và tài liệu và đưa chiến dịch chống tham nhũng lên đài phát thanh và truyền hình.
C. Kiểm tra và tiếp cận thông tin của công chúng
Vai trò quan trọng thứ ba của công chúng trong cuộc chiến chống tham nhũng là giám sát và kiểm tra những người phạm tội và buộc họ phải chịu trách nhiệm. Sự kiểm soát này là phương tiện hữu hiệu chống tham nhũng và là sự bổ sung quan trọng cho các cơ quan và quy định pháp luật. Tuy nhiên, hai điều kiện tiên quyết của hình thức này – tự do thảo luận và tiếp cập thông tin liên quan – lại không đủ phổ biến ở một số nước.
I. Kiểm tra, giám sát và công luận về tham nhũng
Các tổ chức xã hội có thể thực sự đóng góp được rất nhiều trong việc giám sát và điều tra các hoạt động của doanh nghiệp và chính phủ qua đó ngăn chặn tham nhũng. Việc đánh giá đúng về công cụ không thể thiếu trong cuộc chiến chống tham nhũng này vẫn chưa dành được nhiều sự quan tâm của các nhà lãnh đạo chính trị ở một số nước. Tuy nhiên, ví dụ của Philippines được đề cập ở trên, theo đó thì tổ chức phi chính phủ đã được chính phủ giao nhiệm vụ giám sát quy trình đấu thầu, cho thấy những lợi ích khác từ việc giám sát của công chúng đối với những nỗ lực chống tham nhũng của một quốc gia.
Các phương tiện thông tin đại chúng là những tổ chức phi chính phủ đặc biệt quan trọng trong việc giám sát công việc của chính phủ và bộ máy hành chính. Thông qua việc giám sát chính phủ, các chính khách và khu vực doanh nghiệp, các phương tiện thông tin đại chúng có thể thực hiện chức năng kiểm soát rất quan trọng. Các phương tiện thông tin đại chúng có thể tiến hành điều tra và vì vậy có thể phát hiện những hành vi tham nhũng. Báo cáo của các phương tiện thông tin đại chúng về tham nhũng đóng góp thêm rất nhiều cho việc giáo dục công chúng. Việc báo cáo trung thực yêu cầu phải có tính tự do và độc lập của báo chí cũng như khả năng tiếp cận thông tin. Ở một số quốc gia, những tiến bộ trong những điều kiện tiên quyết này sẽ giúp cho cuộc chiến chống tham nhũng thành công hơn.
II. Tiếp cận thông tin
Một điều kiện tiên quyết đặc biệt quan trọng để cho phép người dân giám sát các cơ quan hành chính, chính phủ, đảng phái chính trị và các chính khách dân cử là quyền được tiếp cận thông tin. Tuy nhiên, chỉ mới gần đây một số quốc gia mới tiến hành những cải cách này và thường do các tổ chức xã hội khởi xướng và hỗ trợ. Việc miễn cưỡng cho phép tự do thông tin hiện vẫn còn phổ biến với lý do an ninh, tính riêng tư hay truyền thống quốc gia
Việc tiếp cận thông tin được cho rằng không chỉ nằm ở việc xuất bản định kỳ các tài liệu; việc kiểm soát hữu hiệu còn đòi hỏi các cơ quan hành chính hay chính phủ phải cung cấp các hồ sơ để kiểm tra khi được yêu cầu. Chính phủ và các cơ quan lập pháp trước đây ít khi làm điều này – và hiện nay thậm chí một số quốc gia vẫn đang có tình trạng như vậy – do việc này thường được hiến pháp bảo vệ. Tuy nhiên trong những năm gần đây ngày càng nhiều chính phủ nhận thấy rằng cung cấp thông tin là một phần chức năng của họ và hiện cho phép tiếp cận những hồ sơ trước đây được coi là tối mật.
1. Xuất bản thông tin định kỳ
Tòa án một số quốc gia như Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Malaysia; Philippines; Singapore dùng công nghệ thông tin, đặc biệt là mạng internet, cho phép công chúng truy cập một cách thuận tiện, nhanh chóng, rẻ và trực tiếp vào ngày một nhiều các tài liệu. Những thông tin này bao gồm các báo cáo kiểm toán, tài liệu về ngân sách và pháp lý. Quy mô của những thông tin được công bố như thế này khác nhau rất nhiều giữa các quốc gia và ngay trong một quốc gia và tùy thuộc vào chính sách của từng bộ ngành hay cơ quan. Mặc dù theo nghĩa rộng các doanh nghiệp nhà nước (SOEs) là một phần của hệ thống hành chính công nhưng họ thường không xuất bản thông tin. Một trường hợp ngoại lệ rất hiếm hoi là Ka-zắc-xtan dự định xuất bản báo cáo thường niên của SOEs trong tương lai.
2. Truy cập vào hồ sơ theo yêu cầu
Cho đến gần đây, văn hóa hành chính công ở nhiều quốc gia thiên về sự bí mật. Ngày nay thái độ này vẫn còn duy trì ở một số nước; và an ninh quốc gia thường được đem ra để biện minh. Những quốc gia này khăng khăng không cho người dân được truy cập thông tin mặc dù hiến pháp thường công nhận quyền cơ bản này đối với thông tin. Tuy nhiên, thường là do sức ép của các tổ chức xã hội, ngày càng nhiều quốc gia thông qua luật tự do về thông tin (Australia, Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Pakistan). Đảo quốc Fiji, Indonesia và Nepal hiện cũng đang soạn thảo những bộ luật tương tự và ở Philippines một số dự thảo luật đã được trình lên Quốc hội. Ở một vài quốc gia, luật này trước tiên được áp dụng ở địa phương, như ở Ấn Độ là ở cấp tỉnh và sau đó được áp dụng rộng ra khắp cả nước.
a. Công cụ pháp lý cho phép công dân được tiếp cận thông tin
Dù các quy định của hiến pháp về vấn đề này của hầu hết các nước trong khu vực đều tương tự nhau nhưng các công cụ pháp lý điều chỉnh việc truy cập thông tin ở các nước lại rất khác nhau. Ở một số nước, việc thiếu các luật có liên quan khiến không thể thực thi được quyền này. Chẳng hạn như Tòa án Tối cao Philippines khi gặp vấn đề này đã ra phán quyết rằng đảm bảo về mặt hiến pháp là đương nhiên được thực hiện, theo đó quy định tương đối rộng rãi quyền được truy cập thông tin dù cho đến gần đây dự thảo luật này mới được thông qua.
b. Phạm vi và các giới hạn của tự do thông tin
Các quốc gia đã thông qua luật tự do thông tin quy định sự tự do ở nhiều mức độ khác nhau. Liệu những luật này có quy định những phương thức truy cập thông tin hữu hiệu hay không phụ thuộc vào ba yếu tố chính: phạm vi các trường hợp ngoại lệ, sự miễn trừ và luật bảo mật; sự tồn tại của các chế tài và thủ tục kháng cáo độc lập; những yêu cầu đối với công dân cần thông tin, chẳng hạn như lệ phí.
Luật pháp điều chỉnh về sự tự do thông tin thường đưa ra quy định chung về truy cập thông tin, sau đó được giới hạn bởi các loại trừ và miễn trừ. Các loại trừ hầu như được áp dụng với toàn bộ các cơ quan nhà nước không thuộc diện được bảo đảm về pháp luật và không quy định rõ bản chất của thông tin không cho phép công chúng được truy cập hay chủ đề mà thông tin đó liên quan tới. Những miễn trừ này ví dụ có thể thấy trong các quy định pháp luật của Băng-la-đét, Ấn Độ và Pakistan. Ở những quốc gia này, tất cả các thông tin liên quan tới lực lượng cảnh sát và quân đội, bao gồm cả thông tin về tài chính và ngân sách, được loại trừ khỏi quy định về truy cập thông tin. Ngược lại, luật và quy định của Nhật Bản lại chỉ miễn tiết lộ những thông tin được chỉ định là có hại cho an ninh và các vấn đề liên quan tới an ninh. Ở Nhật Bản, trong một tài liệu chứa những thông tin mật, phần chứa thông tin không mật phải được công bố.
Cùng với vấn đề an ninh quốc gia, luật pháp còn thường không điều chỉnh cả các doanh nghiệp nhà nước với lý lẽ rằng “lợi ích hợp pháp” hay bí mật của họ cần được bảo vệ. Luật bảo mật còn hạn chế về phạm vi truy cập thông tin. Trên thực tế thì việc ban hành luật bảo mật cũng là một xu hướng phổ biến trong khu vực ngang với xu hướng ban hành luật công bố thông tin. Chẳng hạn như Indonesia, Malaysia, Singapore mới đây đã ban hành những quy định về bảo mật hoặc cũng đang trong giai đoạn chuẩn bị ban hành.
Ngoài những giới hạn pháp quy về việc truy cập thông tin, thì cách dùng từ không rõ ràng cũng khiến cho chính phủ và các cơ quan hành chính có nhiều lý do để quyết định xem có công bố những thông tin được yêu cầu hay không. Điều này có nghĩa là đôi khi truy cập thông tin liên quan tới tham nhũng bị từ chối với lý do bí mật quốc gia hay bảo vệ sự riêng tư cá nhân. Ở Ấn Độ, đánh dấu tối mật vào văn bản sẽ khiến cho công chúng không được xem nó cho dù là nội dung của văn bản đó có đáng được giữ bí mật hay không. Một số những khó khăn khác cũng có thể làm cản trở việc truy cập thông tin: ở Nhật Bản là lệ phí; ở Philippines là tình trạng lưu trữ yếu kém và đôi khi là nghĩa vụ phải đưa ra được lý do yêu cầu lấy thông tin.
Sự tùy tiện và đôi khi những quy định không rõ ràng đòi hỏi phải có các chế tài xử lý hay thủ tục kháng cáo. Hệ thống kháng cáo này có thể dựa trên cơ sở xét xử tư pháp hay hội thẩm; đôi khi cả hai hình thức này đều được chấp nhận. Không giống như tố tụng tại tòa, hội thẩm đoàn, ủy ban thông tin hay cơ quan thanh tra thường có thủ tục kháng cáo nhanh gọn và ít tốn kém. Tuy nhiên tính hữu hiệu của hình thức này lại phụ thuộc nhiều vào tính độc lập và quyền lực của các cơ quan này. Ở Nhật Bản, phán quyết của Ủy ban Công bố Thông tin không có giá trị cao hơn quyết định của cơ quan hành chính, nhưng được công bố rộng rãi. Ở Pakistan, phán quyết của cơ quan thanh tra có giá trị cao hơn quyết định của cơ quan hành chính. Tuy nhiên không phải tất cả các quốc gia đều cho phép các cơ quan độc lập xét xử lại; một số nước quy định chỉ có thủ tục kháng cáo hành chính
Nguồn: Ngân hàng Phát triển Á châu (ADB), năm 2005.
Hồ sơ - Tư liệu 