Chính sách chống tham nhũng tại châu Á – Thái Bình Dương (P2)

Chương 2: Trừng phạt và truy tố tội tham nhũng và các tội liên quan tới tham nhũng

oOo

Không thể chiến thắng được tham nhũng nếu các biện pháp phòng chống không đi kèm với các hình thức ngăn chặn hữu hiệu. Một hệ thống pháp lý toàn diện sẽ giúp ngăn chặn và có thể truy tố được tội tham nhũng. Để đạt được mục đích này các quốc gia phải tội phạm hóa mọi hình thức tham nhũng và các vi phạm liên quan, như tội rửa tiền và thiết lập các định chế và cơ chế hiệu quả có thể thực thi được những quy định này. Các nỗ lực quốc tế nhằm giải quyết vấn nạn tham nhũng là động lực chính thúc đẩy những cải cách trong lĩnh vực này. Một số thành tựu quan trọng đã đạt được, ví dụ như trong cuộc chiến chống rửa tiền, một trong những ưu tiên của cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những kẽ hở trong luật pháp chống tham nhũng.

Các nỗ lực ở châu Á và Thái Bình Dương trong việc thực thi pháp luật đã tập trung vào thiết lập các cơ quan tập trung hóa chuyên trách về giải quyết vấn đề tham nhũng và rửa tiền. Mặt khác, một số ít các quốc gia trong những năm gần đây đã cải cách các quy định về tố tụng và thể chế.

A. Tội phạm hóa việc hối lộ, rửa tiền làm giàu bất chính

Tội phạm hóa việc hối lộ và rửa tiền không những vạch rõ ranh giới giữa các hành vi chấp nhận được và không chấp nhận được thông qua những biện pháp trừng phạt mà còn là điều kiện tiên quyết cho các biện pháp xử lý, như việc tịch thu các khoản thu lợi bất chính và trợ giúp pháp lý quốc tế (xem phần B.II.2.c dưới đây về quy tắc phạm tội kép). Tất cả các bên trong Chương trình Hành động, giống như hầu hết các quốc gia trên thế giới, đã xây dựng các quy định pháp lý nhằm xử lý các hành vi tham nhũng, và các xu hướng quốc tế gần đây cho thấy động thái tiến tới sửa đổi những quy định này để bao trùm cả những vụ hối lộ xuyên quốc gia cho dù hiện nay việc này chưa xảy ra. Tuy nhiên ở nhiều nước các kẽ hở hay các quy định không rõ ràng vẫn ngăn cản những nỗ lực nhằm truy tố tội hối lộ một cách hữu hiệu. Vì vậy những nỗ lực cải tổ nhằm đảm bảo tính chính xác và toàn diện của các quy định pháp luật vẫn là vấn đề thiết yếu trong việc ngăn chặn tham nhũng có hiệu quả.

I. Tội phạm hóa việc hối lộ chủ động và thụ động

Tội phạm hóa việc hối lộ chủ động và thụ động có ba chức năng: quy định rõ những hành vi nào được chấp nhận, cho phép các cơ quan pháp chế trừng phạt và cải huấn, cuối cùng là tiền đề để trừng phạt những kẻ có liên quan, chẳng hạn như trong hoạt động rửa tiền. Để có tính hữu hiệu, pháp luật chống hối lộ phải định rõ phạm vi phạm tội, xác định những kẻ phải bị trừng phạt do phạm tội và quy định hậu quả của việc vi phạm.

1. Phạm vi hình phạt

Tất cả các quốc gia tham gia ký kết đều đã tội phạm hóa việc hối lộ chủ động và thụ động của các công chức nước mình và hầu hết các nước đã xác định rõ ràng các yếu tố cấu thành tội phạm. Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc cũng nằm trong số ít các nước quy định trừng phạt tội hối lộ chủ động và thụ động của các đại biểu quốc hội.

Tất cả các quốc gia tham gia ký kết đều đã tội phạm hóa việc hối lộ chủ động và thụ động của các công chức nước mình và hầu hết các nước đã xác định rõ ràng các yếu tố cấu thành tội phạm. Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc cũng nằm trong số ít các nước quy định trừng phạt tội hối lộ chủ động và thụ động của các đại biểu quốc hội.

Tuy nhiên, có sự khác biệt trong phạm vi tội phạm hóa khi xét đến tội hối lộ của các công chức ở nước ngoài. Việc chủ động hối lộ công chức nước ngoài bị tội phạm hóa chỉ ở một số nước như Australia, Nhật Bản, Hàn Quốc và Singapore.

Ở tất cả các quốc gia được đề cập trong báo cáo này, nếu phạm tội sẽ phải nộp phạt và/hoặc đi tù. Đối với trường hợp phạt tiền thì hầu hết các nước đều giới hạn mức nộp phạt tối đa nhất định nào đó. Do tác dụng của việc phạt tiền tùy thuộc vào tình hình tài chính của một cá nhân nên mức phạt tối đa thường được quyết định căn cứ vào số tiền hối lộ. Chẳng hạn như ở Hàn Quốc người nhận hoặc gạ gẫm hối lộ sẽ bị phạt tới 8000 đô-la Mỹ hoặc bị phạt tù đến năm năm và số tiền hối lộ càng lớn thì mức phạt sẽ càng nghiêm khắc hơn.

2. Trách nhiệm hình sự, nghĩa vụ dân sự và hành chính của các pháp nhân

Trong nhiều trường hợp hối lộ hay tham nhũng, chính pháp nhân có lợi ích kinh tế trong hành vi tham nhũng. Do việc truy tố hình sự các cá nhân không ngăn chặn được một cách hiệu quả những hành động này nên một số quốc gia bắt các pháp nhân phải chịu trách nhiệm hình sự hay buộc họ phải chịu nghĩa vụ dân sự hay nghĩa vụ hành chính cho hành động hối lộ hay tham nhũng. Để có thể trừng phạt một cách triệt để thì việc kết tội hoàn toàn không phụ thuộc vào cá nhân vi phạm. Những quy định này đang được thực thi ở Australia, Nhật Bản và Hàn Quốc; tuy nhiên ở Nhật Bản và Hàn Quốc thì những quy định này chỉ giới hạn ở các pháp nhân liên quan đến việc chủ động hối lộ các quan chức nước ngoài. Do không thể bỏ tù một pháp nhân nên người ta bắt pháp nhân phải nộp một khoản tiền phạt thêm so với (chứ không phải là với điều kiện) án phạt có thể có đối với pháp nhân đã phạm tội này. Như đã nói ở trên, một số nước trừng phạt tội hối lộ của các pháp nhân bằng các biện pháp dân sự và hành chính và những trừng phạt này gồm cả việc không được tham gia đấu thầu các hợp đồng của chính phủ.

3. Không được phép làm việc trong các cơ quan hành chính công

Ngoài việc bị phạt tiền và phạt tù ra thì một số nước đã đưa ra quy định không cho phép những người phạm tội được làm việc trong các cơ quan hành chính công (Đảo quốc Fiji, Hàn Quốc, Malaysia, Mông Cổ, Papua New Guinea, Pakistan, Vanuatu; Ka-zăc-xtan cũng đang bắt tay vào việc đưa ra những quy định này). Chẳng hạn như ở Hàn Quốc, một người từ chức hay bị sa thải do có hành vi tham nhũng liên quan tới nhiệm vụ của mình thì sẽ không được làm việc cho các cơ quan hành chính công, thậm chí cho cả một số công ty tư nhân, trong vòng năm năm. Papua New Guinea và Vanuatu áp dụng hình phạt này cho những quan chức cấp cao. Ở Mông Cổ, người bị kết tội hối lộ có thể bị cấm đảm nhiệm một số chức vụ trong cơ quan hành chính công và bị cấm làm một số hoạt động kinh doanh trong vòng ba năm.

4. Tịch thu tài sản

Tịch thu tài sản do phạm tội mà có là một biện pháp ngăn chặn khác và thường có tác dụng lớn hơn so với việc phạt tiền hay phạt tù. Việc dọa tịch thu tài sản cũng có tác dụng phòng chống do nó khiến người ta ít dám phạm tội hơn.

Một số quốc gia như Hồng Kông, Trung Quốc; Indonesia; Nhật Bản; Malaysia; Nepal; Pakistan; Philippineses và Singapore cho phép hoặc yêu cầu phải tịch thu số tiền hối lộ hay các khoản lợi có liên quan khác. Ở hầu hết các nước chính phủ niêm phong tài sản trong quá trình điều tra để đảm bảo thực thi được quy định này. Tuy nhiên việc thực thi quy định này cũng có thể gặp khó khăn khi hối lộ được biến đổi hoặc được gắn với những ưu đãi vô hình, chẳng hạn như việc bổ nhiệm vào vị trí quan trọng. Các quốc gia áp dụng những giải pháp khác nhau cho vấn đề này: Hàn Quốc cho phép tòa án ra lệnh tịch thu tài sản tương ứng về giá trị nếu khoản hối lộ đã bị biến đổi. Ngược lại, Nhật Bản giới hạn việc tịch thu chỉ dừng lại ở khoản hối lộ. Ở Nhật Bản và Hàn Quốc thì quy định về tịch thu tài sản được áp dụng với cả pháp nhân.

II. Tội phạm hóa việc rửa tiền

Các khoản thu nhập bất chính thường phải được lồng ghép vào các giao dịch khác để ngụy trang nguồn gốc. Việc này thường liên quan tới các bên thứ ba, qua đó hỗ trợ đáng kể cho các cá nhân thực hiện hành vi tham nhũng. Tội phạm hóa việc rửa tiền sẽ ngăn chặn được hành vi tham nhũng và là một công cụ quan trọng trong việc chống tham nhũng. Vấn đề này ngày càng trở nên quan trọng trong chương trình nghị sự của hầu hết các bên trong Chương trình Hành động. Vì vậy mà ở Nepal và Pakistan các quy định pháp luật này đã được thực thi hay đang trong quá trình soạn thảo. Do một số quốc gia Châu Á – Thái Bình Dương đã cam kết tuân thủ các sáng kiến quốc tế và khu vực như Lực lượng Hành động Tài chính và Nhóm Châu Á/Thái Bình Dương chống rửa tiền nên luật hiện hành của hầu hết các nước đã đưa ra những tiêu chuẩn tương tự.

Nhằm hỗ trợ việc tìm kiếm hoạt động rửa tiền, một số quốc gia như Quốc đảo Cook; Quốc đảo Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Indonesia; Nhật Bản; Hàn Quốc; Philippines, Samoa và Singapore yêu cầu các tổ chức trung gian tài chính phải hết sức cảnh giác. Trong lĩnh vực này một số quốc gia đã tích cực hợp tác với Ủy ban Basel về Giám sát Hoạt động Ngân hàng, một tổ chức quốc tế có nhiệm vụ phát triển các hệ thống giám sát ngân hàng có hiệu quả. Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Indonesia; Hàn Quốc; Malaysia và Singapore đã hợp tác chặt chẽ với Ủy ban trong việc soạn thảo Những nguyên tắc Nền tảng về Giám sát Hữu hiệu Hoạt động Ngân hàng. Một số quốc gia khu vực Thái Bình Dương – trong đó có Đảo quốc Fiji, Papua New Guinea, Samoa và Vanuatu – mới đây đã đưa ra một sáng kiến khu vực, Hiệp hội Giám sát tài chính của các quốc gia khu vực Thái Bình Dương, nhằm mục đích tăng cường giám sát hệ thống ngân hàng của họ. Một số quốc gia như Đảo quốc Cook và Fiji có ý định sửa đổi luật cho phù hợp với các chuẩn mực quốc tế trong việc chống rửa tiền. Indonesia và Philippineses đã lần lượt thông qua luật sửa đổi chống rửa tiền vào tháng Mười và tháng Ba năm 2003.

Những cơ chế báo cáo quy định nghĩa vụ của các tổ chức tài chính và nhân viên của họ phải công bố những giao dịch khả nghi cũng có thể là một công cụ hữu hiệu trong việc phát hiện những tên tội phạm tiềm ẩn. Một số quốc gia như Băng-la-đét; Đảo quốc Cook; Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Indonesia; Nhật Bản; Hàn Quốc; Pakistan; Philippines; Samoa và Singapore đã thiết lập cơ chế báo cáo này. Các báo cáo sẽ được những cơ quan đặc nhiệm chống rửa tiền xử lý, ngân hàng trung ương hay các tổ chức khác sẽ tiến hành điều tra khi cần thiết. Để giảm bớt sự lo ngại khi báo cáo, hầu hết các quốc gia đều không áp dụng việc trừng phạt về mặt dân sự, hình sự hay hành chính đối với những cáo buộc nhầm nhưng không cố ý.

Để chống được tham nhũng thì luật chống rửa tiền phải khẳng định tham nhũng là một tội. Nhưng điều này chưa được thực hiện hay thực hiện chưa đầy đủ ở rất nhiều quốc gia.

Một số quốc gia còn tội phạm hóa hoạt động rửa tiền của các pháp nhân đóng vai trò trung gian như ngân hàng. Tất nhiên các hình phạt trong những trường hợp này chỉ giới hạn ở mức phạt tiền. Tuy nhiên khi so sánh tài sản của những tổ chức này với các mức tiền phạt tương đối thấp phải nộp thì không hiểu những khoản tiền phạt này đủ sức ngăn chặn. Nhằm khắc phục bất cập này, Đảo quốc Cook và Samoa đã ban hành quy định mở rộng trách nhiệm cá nhân đối với người đại diện của pháp nhân có đủ trình độ và kiến thức để nhận biết về các giao dịch đáng ngờ. Indonesia áp dụng các biện pháp trừng phạt mang tính hành chính (thu hồi giấy phép kinh doanh hoặc giải thể) đối với các công ty dính líu tới hoạt động rửa tiền.

III. Tội phạm hóa việc làm giàu bất chính

Phát hiện được hành vi hối lộ, đặc biệt là đưa ra được bằng chứng đầy đủ về việc hối lộ trước tòa, là nỗ lực hết sức khó khăn. Những tài sản được dấu dưới tên của thành viên trong gia đình hay các tổ chức khác rất khó có thể được tìm ra và tịch thu. Ngược lại, những tài sản không rõ nguồn gốc và lối sống xa hoa của các công chức và các chính khách lại tương đối dễ thấy. Vì thế nên một số quốc gia đã tội phạm hóa việc sở hữu những tài sản không rõ nguồn gốc của các công chức; giám sát các hệ thống và quy tắc tố tụng bổ sung cho quy định này.

Ở Băng-la-đét; Hồng Kông, Trung Quốc; Ấn Độ; Malaysia; Nepal; Pakistan; Philippines; Singapore, sự làm giàu bất chính – tài sản của các công chức mà rõ ràng là không tương xứng với thu nhập hiện tại hay trước đây của họ – sẽ bị tội phạm hóa. Nhằm nâng cao tính hữu hiệu của quy định này, Ấn Độ, Malaysia, Nepal, Pakistan và Philippines đã chuyển gánh nặng thu thập chứng cứ sang cho các bị cáo. Papua New Guinea hiện cũng đang soạn thảo những quy định pháp lý tương tự. Khi một quan chức hay nhân viên chính phủ trong giai đoạn đương chức mà có được tài sản rõ ràng là không tương xứng với mức lương hay các khoản thu nhập hợp pháp khác thì những tài sản này rõ ràng bị cho là bất hợp pháp, trừ phi công chức đó chứng minh được tính hợp pháp của tài sản. Những tài sản này sẽ được niêm phong trong quá trình điều tra và tịch thu sau khi bị kết tội.

Để tội phạm hóa việc làm giàu bất chính thêm hữu hiệu, các nhà hoạt động xã hội và chính phủ ở Philippines đã tiến hành việc giám sát có hệ thống lối sống của các công chức nhằm phát hiện các trường hợp có tài sản không rõ nguồn gốc và tạo điều kiện cho quá trình truy tố tiếp sau.

B. Phát hiện, điều tra và truy tố tội tham nhũng

Tính hữu hiệu của luật pháp và các quy định trừng phạt bị giới hạn bởi việc đảm bảo thực thi. Do vậy, các cơ quan pháp chế phải được trang bị đầy đủ các phương tiện phát hiện, điều tra và truy tố tội tham nhũng là điều kiện tiên quyết của việc tội phạm hóa hữu hiệu. Nhận thức được tầm quan trọng của việc truy tố hữu hiệu và những khó khăn của việc này, Băng-la-đét, Nhật Bản, Malaysia, Nepal, Pakistan, Papua New Guinea và Philippines đã đưa vấn đề này vào lĩnh vực ưu tiên cần cải tổ trong Chương trình Hành động. Cho đến nay, những cải tổ trong hoạt động pháp chế và truy tố chủ yếu tập trung vào việc thành lập các cơ quan chuyên trách có nhiệm vụ duy nhất là chống tham nhũng. Những cơ quan hiện có và khả năng chống tham nhũng của những cơ quan này không phải là tiêu điểm của những cải cách gần đây.

Bản chất bí mật của tham nhũng và không có nạn nhân cụ thể nào làm cơ sở cho việc điều tra khiến cho việc phát hiện tham nhũng đặc biệt khó khăn. Những kẻ tham nhũng, đặc biệt là các quan chức cấp cao, các chính khách hay những người điều hành doanh nghiệp, thường có khả năng sử dụng những phương pháp hữu hiệu nhằm che giấu các hành vi bất chính của mình hay cản trở quá trình điều tra. Việc sử dụng các trung tâm tài chính tự do và các tài sản ẩn danh, có khả năng chuyển nhượng nhanh chóng cùng với quá trình hỗ trợ tư pháp quốc tế chậm chạp đã khiến cho việc truy tố càng bị chậm chễ hoặc cản trở. Ngoài ra, những quy định về miễn trách cũng có thể bảo vệ những kẻ tham nhũng không bị kết tội. Trong những trường hợp như thế này, việc điều tra, truy tố thành công và trừng phạt được tội tham nhũng đòi hỏi phải có các cơ quan pháp chế độc lập, có năng lực và các kỹ thuật và phương pháp điều tra hữu hiệu.

I. Các cơ quan pháp chế

Sự thất bại hay thành công của các cơ quan bảo vệ pháp luật phụ thuộc vào ba yếu tố chủ yếu: kỹ năng và trình độ của các nhân viên, sự độc lập và khả năng đương đầu được với những sự can thiệp và gây ảnh hưởng thái quá, sự phối hợp có hiệu quả của tất cả các cơ quan liên quan đến quá trình xử lý vụ việc.

1. Các cơ quan bảo vệ pháp luật có năng lực

Những tiến bộ gần đây trong luật doanh nghiệp và sự phát triển nhanh chóng của các giao dịch và hoạt động kinh tế quốc tế cùng với những đột phá công nghệ tiên tiến đã mở ra những cơ hội mới không chỉ cho hoạt động kinh doanh mà còn cho cả các hoạt động của bọn tội phạm. Tham nhũng và các tội phạm tài chính khác đã tận dụng được những tiến bộ này. Để truy tố được tội phạm tài chính một cách hiệu quả trong môi trường thay đổi nhanh chóng này thì các cơ quan bảo vệ pháp luật phải liên tục đào tạo nhân viên của mình về các vấn đề pháp lý, kinh tế, kỹ thuật và các kỹ thuật điều tra có liên quan. Đảo quốc Fiji; Hồng Kông, Trung Quốc; Ka-zắc-xtan; Malaysia; Nepal; Pakistan và Philippines đã nỗ lực cao độ trong việc tiến hành các chương trình đào tạo chuyên biệt dành cho các công tố viên xử lý loại tội phạm này. Các cơ quan chống tham nhũng của Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Malaysia; Philippines và Singapore đã tham gia hợp tác với nhau và phối hợp với các tổ chức tương tự ở các quốc gia khác, trong đó có cả việc chủ động trao đổi kinh nghiệm trong lĩnh vực này.

Tuy nhiên việc đào tạo nhân viên thường xuyên vẫn chưa đủ để nâng cao năng lực của các cơ quan bảo vệ pháp luật. Do lương thấp và khối lượng công việc lớn khiến cho việc thu hút nhân viên có trình độ cao nên một số quốc gia chẳng hạn như Kazăcxtan và Philippines đặc biệt chú trọng đến việc cải thiện điều kiện làm việc và hoàn cảnh kinh tế xã hội của các nhân viên làm việc trong cơ quan công tố nhằm thu hút được các nhân viên có trình độ cao và ngăn chặn việc nhân viên bỏ ra làm cho khu vực tư nhân.

2. Tính độc lập và chống lại những can thiệp thái quá

Vai trò đầy quyền lực của các cơ quan bảo vệ pháp luật khiến họ rất hay phải chịu sự can thiệp thái quá. Sự độc lập trong truy tố và chống lại được những can thiệp hành chính hay chính trị là những điều kiện tiên quyết để có thể kết án thành công những tội phạm có địa vị cao. Hầu hết các quốc gia đều đưa ra những cơ cấu tổ chức đặc biệt nhằm tăng cường tính độc lập và năng lực của các cơ quan bảo vệ pháp luật được giao nhiệm vụ điều tra và truy tố tội tham nhũng: họ đã lập ra một cơ quan chống tham nhũng tập trung hóa và chuyên trách, hay một đơn vị đặc biệt trong cơ quan công tố.

Ngày càng có nhiều quốc gia tham gia vào Chương trình Hành động chọn cách thành lập cơ quan chống tham nhũng tập trung hóa. Thực tế thì các cơ quan chống tham nhũng dường như là một xu hướng hiện nay trong khu vực: Malaysia, Nepal, Singapore, và Hồng Kông, Trung Quốc đã thiết lập mô hình này từ vài thập kỷ qua; Indonesia, Hàn Quốc, Cộng hòa Kiếc-ghi-zi và Pakistan gần đây mới thành lập những cơ quan này; còn Campuchia và Mông Cổ hiện mới đang chuẩn bị thành lập. Ở Băng-la-đét, một đạo luật thiết lập Ủy ban Chống tham nhũng độc lập đã được thông qua vào năm 2004. Mặc dù Philippines, Ấn Độ và Vanuatu không chọn cách thành lập một cơ quan chống tham nhũng một cách công khai nhưng họ cũng đã thành lập các tổ chức chuyên trách có chức năng tương tự. Ở Papua New Guinea, Philippines và Vanuatu các nhân viên thanh tra cũng được giao nhiệm vụ tương tự như nhiệm vụ của các cơ quan chống tham nhũng. Thanh tra viên của Philippines cũng được trang bị những phương tiện điều tra cần thiết. Ấn Độ thiết lập các cơ quan giám sát phi tập trung hóa có trách nhiệm ngăn chặn và điều tra các vụ tham nhũng.

Giống như các tổ chức kiểm toán tối cao, các cơ quan chống tham nhũng ở hầu hết các quốc gia đều có vị thế hiến pháp nhằm đảm bảo tính độc lập. Giám đốc của các cơ quan này ở một số nước do người đứng đầu chính phủ hay nhà nước trực tiếp bổ nhiệm (Băng-la-đét; Hồng Kông, Trung Quốc; Malaysia; Pakistan; Singapore). Một số những quy định miễn trách nhất định cũng được đưa ra nhằm bảo vệ tính độc lập của các cơ quan này.

Do một số các cơ quan chống tham nhũng học hỏi mô hình của Australia; Hồng Kông, Trung Quốc; Singapore nên các cơ quan này có những đặc trưng giống nhau. Thông thường, các cơ quan này tiến hành điều tra khi nhận được thông tin về những vụ việc được cho là tham nhũng và những hành vi sai trái có liên quan trong khu vực tư nhân hay khu vực hành chính công. Các cơ quan ở Hồng Kông, Trung Quốc; Philippines và Singapore còn được phép điều tra bất cứ những vi phạm pháp luật nào khác được phát hiện ra trong quá trình điều tra tham nhũng; cơ quan ở Băng-la-đét cũng có thẩm quyền tương tự khi thực hiện nhiệm vụ. Trong những trường hợp này, các cơ quan chống tham nhũng điều tra những lời tố cáo và chuyển hồ sơ sang công tố viên nhà nước hay tòa án có thẩm quyền để truy tố. Với chức năng này, các cơ quan chống tham nhũng có thể hỗ trợ hoặc thay thế các cơ quan bảo vệ pháp luật khác và thực thi biện pháp trừng phạt. Không một quốc gia nào trong báo cáo này cho phép cơ quan chống tham nhũng của mình toàn quyền phán quyết các vụ việc bởi các cơ quan chống tham nhũng có vai trò bổ sung cho các cơ quan khác và thành công của của các cơ quan chống tham nhũng phụ thuộc nhiều vào việc hợp tác, trao đổi thông tin và hoạt động hiệu quả của các cơ quan bảo vệ pháp luật khác, đặc biệt là cảnh sát, công tố viên nhà nước và tòa án.

Như đã nói ở trên, hầu hết các cơ quan chống tham nhũng đều tiến hành nghiên cứu và tư vấn cho cơ quan lập pháp và/hoặc chính phủ ( Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Malyasia; Nepal; Philippines; Singapore). Một số cơ quan chống tham nhũng còn đào tạo cho các cơ quan hành chính công (Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Philippines; Singapore), các công ty tư nhân ( Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc) và các tổ chức phi chính phủ ( Philippines).

Những quốc gia không chọn hình thức cơ quan chống tham nhũng tập trung hóa chuyên trách thành lập những cơ quan khác nhằm đảm bảo khả năng phát hiện và điều tra các vụ tham nhũng. Ví dụ, Ấn Độ đã thành lập ủy ban giám sát ở cấp liên bang và bang, và mỗi Bộ trong chính phủ đều có cán bộ giám sát. Những cơ quan này hỗ trợ và giám sát cơ quan điều tra cấp liên bang trong các vụ liên quan tới tham nhũng. Nhật Bản đã thành lập các ban điều tra đặc biệt trong văn phòng công tố viên ở những thành phố lớn. Các ban này gồm các nhân viên đặc biệt chuyên điều tra về tội phạm tài chính.

3. Hợp tác có hiệu quả giữa các cơ quan bảo vệ pháp luật

Bất kể lựa chọn hình thức tổ chức nào đi chăng nữa thì sự hợp tác hiệu quả giữa các cơ quan có liên quan sẽ quyết định việc truy tố có thành công hay không. Nâng cao tính hợp tác giữa các cơ quan bảo vệ pháp luật vì thế là ưu tiên hiện nay ở nhiều quốc gia trong khu vực: ở Philippines những biện pháp này bao gồm việc thành lập kênh trao đổi thông tin chính thức giữa các cơ quan bảo vệ pháp luật hữu quan nhằm tăng cường hợp tác, thành lập các cơ quan tham vấn liên ngành và các lực lượng đặc nhiệm và/hoặc tổ chức các chương trình liên kết đào tạo. Papua New Guinea hiện đang thành lập một liên minh chống tham nhũng kết hợp và phối hợp lực lượng của các cơ quan bảo vệ pháp luật. Hàn Quốc đang có cơ quan điều phối chính sách chống tham nhũng gồm mười cơ quan hữu quan như các Bộ và cơ quan giám sát.

II. Các công cụ điều tra

Khả năng điều tra tham nhũng của các cơ quan bảo vệ pháp luật phần lớn là do các cơ chế và hình thức tố tụng theo quy định của pháp luật quyết định. Vì vậy để tiến hành điều tra một cách thành công thì những quy định pháp luật này cần phải tính đến tính chất của tham nhũng và đưa ra những phương thức tố tụng hợp lý. Khi xét đến những khó khăn đặc biệt trong việc phát hiện tham nhũng chúng ta thấy thông tin đóng một vai trò hết sức quan trọng. Trong giai đoạn điều tra sau, các công cụ cụ thể để thu thập được bằng chứng trở nên quan trọng.

1. Các nguồn thông tin

Bản chất bí mật của tham nhũng khiến cho việc nhận thông tin từ bên ngoài là rất cần thiết. Trách nhiệm báo cáo và hệ thống khen thưởng có thể đem lại thông tin; tuy nhiên nguồn thông tin sẽ rất ít nếu những người cung cấp thông tin sợ bị trấn áp hoặc trả thù. Những người chứng kiến hành vi phạm tội và muốn cung cấp thông tin này cho các cơ quan nhà nước có thể gặp rủi ro bị các bị cáo nhận mặt. Tương tự như vậy, một người biết vụ phạm tội được yêu cầu cung cấp bằng chứng ở giai đoạn điều tra sơ bộ hay trong giai đoạn xét xử có thể sợ các bị cáo sẽ trả thù, đặc biệt là khi các cơ quan thực thi luật hình sự không thể đảm bảo danh tính của nhân chứng sẽ được giữ bí mật trong quá trình điều tra xét xử.

a. Nghĩa vụ báo cáo

Nghĩa vụ báo cáo là công cụ phổ biến để thu thập được thông tin về hành vi tội phạm và hành vi sai trái. Như đã đề cập ở trên, luật của hầu hết các quốc gia đều quy định trách nhiệm phải báo cáo trong trường hợp phát hiện rửa tiền. Mức độ các nước tận dụng nghĩa vụ báo cáo này để phát hiện tham nhũng rất khác nhau. Chẳng hạn như luật của Fiji và Ấn Độ buộc bất cứ người nào, dù làm nghề gì hay ở cương vị gì cũng phải báo cáo với tòa án hay nhân viên thực thi pháp luật bất cứ hành vi tham nhũng nào của công chức. Nếu không báo cáo sẽ bị coi là phạm tội. Ở Hồng Kông, Trung Quốc; Nhật Bản; Malaysia và Singapore chỉ các công chức mới có nghĩa vụ báo cáo hành vi hay âm mưu tham nhũng. Ở Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc nghĩa vụ này không phụ thuộc vào hoàn cảnh công chức biết về vụ việc, nghĩa là cho dù công chức đó đang thi hành công vụ hay đang nghỉ. Ngược lại, ngoài việc hạn chế nghĩa vụ báo cáo chỉ áp dụng cho các công chức, luật pháp Nhật Bản còn giới hạn vụ việc đó phải xảy ra khi các công chức đang thi hành công vụ. Trách nhiệm báo cáo này được đảm bảo thực thi bằng án phạt hình sự hay án kỷ luật.

b. Khen thưởng và miễn truy tố hình sự khi khai báo

Ngoài nghĩa vụ báo cáo hay thay vì nghĩa vụ báo cáo, một số quốc gia khen thưởng cho người cung cấp thông tin – nếu thông tin nhận được là đúng sự thật – bằng tiền mặt hoặc miễn truy cứu hình sự để khuyến khích việc tố giác những hành vi tham nhũng. Luật Nepal và luật Pakistan không có quy định về nghĩa vụ báo cáo về tham nhũng nhưng khen thưởng cho những thông tin xác đáng. Ở Hàn Quốc, phần thưởng đối với việc báo cáo về tham nhũng lên tới khoảng 160.000 đô-la Mỹ. Ở một số quốc gia, người khai báo được miễn truy cứu trách nhiệm hình sự nếu người đó khai báo về hành vi phạm tội và những tên đồng phạm. Chẳng hạn như Mông Cổ, Nepal, Philippines cũng có những ưu tiên này cho những người đưa hối lộ và những người đồng lõa trong việc đưa hối lộ cho quan chức nhà nước và vì vậy mà họ có thể an tâm làm chứng trong các vụ tham nhũng của công chức. Luật chống tham nhũng của Hàn Quốc cho phép miễn tội hoặc xử tội nhẹ hơn đối với những người tố giác tội phạm khi bản thân họ cũng liên can. Đảo quốc Cook và Malaysia cũng đã ban hành những quy định tương tự đối với người tham gia vào hoạt động rửa tiền.

c. Các quy định về miễn trách và bảo mật – bảo vệ người tố giác

Nỗi lo sợ bị trả thù vẫn là một trở ngại lớn đối với hành động chúng ta thường gọi là “tố giác tội phạm” và báo cáo về những hành vi sai trái và tham nhũng của người khác. Với mục đích xóa bỏ trở ngại này để công tác phát hiện có hiệu quả hơn thì việc bảo vệ về mặt pháp luật và thân thể của người “tố giác tội phạm” hiện đang ngày càng thu hút được sự quan tâm của các nước trong khu vực và trên thế giới. Việc bảo vệ này có thể được tiến hành dưới nhiều dạng: đảm bảo tính bảo mật hay không tiết lộ danh tính, miễn trách đối với việc nói xấu người khác và được phục hồi chức vụ trước khi bị đuổi việc.

Nhiều quốc gia bảo mật hay không tiết lộ danh tính người cung cấp thông tin (Đảo quốc Cook, Đảo quốc Fiji, Ấn Độ, Hàn Quốc, Cộng hòa Kiếc-ghi-zi, Malaysia, Nepal, Papua New Guinea, Philippines, Singapore). Cộng hòa Kiếc-ghi-zi và Papua New Guinea có đường dây nóng tố cáo cho phép công dân được tố cáo nặc danh. Nhận thức được rằng công dân không phải lúc nào cũng tin vào sự đảm bảo của công tác bảo vệ, Hàn Quốc và Hồng Kông, Trung Quốc đã trừng phạt việc tiết lộ danh tính của người cung cấp thông tin hay tiết lộ bất cứ thông tin nào khiến cho người tố cáo bị nhận biết. Hơn nữa, hai quốc gia này còn quy định trách nhiệm đối với việc nhận và xử lý thông tin trong các báo cáo của người tố giác gửi tới các cơ quan chống tham nhũng bởi chính các cơ quan này sẽ hưởng lợi rất nhiều từ niềm tin của công chúng.

Trên thực tế, tính bảo mật không phải lúc nào cũng được đảm bảo và cho dù có quy định của pháp luật nhưng người tố giác vẫn có nguy cơ bị lộ danh tính. Vì vậy việc bảo vệ quyền lợi vật chất của người cung cấp thông tin và bảo vệ cá nhân họ là những biện pháp bổ sung quan trọng ngoài việc cấm tiết lộ danh tính. Việc bảo vệ này có thể bao gồm miễn trách đối với việc bị truy tố hình sự vì đã bôi nhọ hay tố cáo sai sự thật. Malaysia và Singapore miễn các hình phạt dân sự, hình sự hay hành chính cho người cung cấp thông tin nếu thông tin tố giác có dụng ý tốt. Bảo vệ quyền lợi vật chất ở một số nước bao gồm cả việc bảo vệ chống lại sự phân biệt đối xử hay bị sa thải – một yếu tố dặc biệt quan trọng do nhân viên tố cáo tham nhũng ở nơi làm việc của mình rất dễ bị trả thù. Tuy nhiên chỉ có Hàn Quốc và một số tòa án ở Australia đưa ra quy định cụ thể về tội tham nhũng theo đó những hành động sa thải hay phân biệt đối xử sẽ bị điều tra lại. Indonesia, Nhật Bản và Nepal đang soạn thảo luật để giải quyết kẽ hở này. Ở Papua New Guinea và Philippines, các tổ chức hiệp hội dân sự đang thúc giục phải có luật bảo vệ người tố giác, đôi khi còn phải đi kèm với sự hỗ trợ hay phối hợp của các cơ quan nhất định, chẳng hạn như Cơ quan Thanh tra và một số cơ quan lập pháp ở Philippines. Do sắp thông qua luật về người tố giác, chính phủ Ấn Độ đã công bố một nghị quyết làm giải pháp tạm thời cho việc ứng xử đối với những khiếu nại của người tố cáo; nghị quyết này đã chỉ định rõ một cơ quan mà các công chức nhà nước, các nhân viên công ty tư nhân và quốc doanh có thể khiếu nại và đòi bồi thường hay đòi được bảo vệ người tố cáo.

d. Bảo vệ nhân chứng

Luật và chương trình bảo vệ nhân chứng cũng có cùng mục đích với những quy định được đề cập ở trên nhưng có tác dụng trong giai đoạn xét xử hình sự về sau. Việc bảo vệ nhân chứng tại tòa hay trong qua trình tố tụng được rất nhiều quốc gia trong khu vực và trên thế giới lưu tâm vì đây là yếu tố bổ sung quan trọng cho các công cụ đã được nói tới ở trên. Ngày nay, Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Philippines đã ban hành luật và chương trình bảo vệ dành cho nhân chứng bị đe dọa về tính mạng và tài sản; Indonesia và Malaysia hiện cũng đang dự thảo những quy định tương tự. Những luật và chương trình này, nếu được thực thi, thường cung cấp sự bảo vệ của cảnh sát, tái định cư và cho nhân chứng một lý lịch mới, chương trình này cũng dành cho cả thành viên gia đình của nhân chứng nếu họ cũng bị nguy hiểm hay có vẻ bị đe dọa hoặc quấy rối.

2. Các phương tiện điều tra và quy định về tố tụng đặc biệt

Một số quốc gia trang bị cho các cơ quan bảo vệ pháp luật những công cụ điều tra đặc biệt nhằm phát hiện ra bằng chứng của tội tham nhũng. Ngoài ra, những quy định về quá trình tố tụng cũng đã được sửa đổi, đặc biệt là quy định về truy cập vào tài khoản ngân hàng và quy định về bằng chứng được chấp nhận tại tòa.

a. Truy cập vào tài khoản ngân hàng

Điều tra về tham nhũng thường đòi hỏi phải truy cập vào tài khoản ngân hàng để tìm ra được các khoản hối lộ và thu thập các bằng chứng để buộc tội. Những quy định về bí mật ngân hàng có thể làm cản trở việc điều tra và truy tố. Vì vậy, Chương trình Hành động công khai chỉ ra tầm quan trọng của việc cho phép các cơ quan bảo vệ pháp luật được ra lệnh bãi bỏ tính bảo mật ngân hàng đối với các bản lưu chứng từ thương mại, tài chính, ngân hàng. Chẳng hạn như cơ quan chống rửa tiền ở Philippines và Cơ quan Trách nhiệm Quốc gia ở Pakistan được phép truy cập thông tin về tài khoản ngân hàng. Cơ quan Tình báo Tài chính của Đảo quốc Cook cũng có quyền hạn rất lớn được phép thu thập thông tin từ tổ chức tài chính. Ở Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc; Malaysia và Nepal các cơ quan này được phép tìm kiếm và thu giữ tài liệu của ngân hàng. Ở Hồng Kông, Trung Quốc; Hàn Quốc và Malaysia thì việc này cần phải có sự chấp thuận trước đó của tòa án. Các cơ quan bảo vệ pháp luật của Nhật Bản được quyền truy cập tài khoản ngân hàng của các công chức để kiểm tra những hoạt động nghi vấn.

b. Quy định về bằng chứng

Luật về quá trình xét xử gồm những quy định chặt chẽ về việc chấp nhận bằng chứng tại tòa. Nhằm bảo vệ quyền lợi của bị cáo, những quy định này đôi khi tạo ra những trở ngại không thể vượt qua được đối với việc truy tố; điều này đặc biệt đúng đối với việc truy tố những kẻ tham nhũng và khiến một số quốc gia phải sửa đổi những quy định này nhằm hỗ trợ cho việc truy tố. Chẳng hạn như Indonesia đã nới rộng các loại chứng cứ được chấp nhận trong vụ án về tham nhũng, chấp nhận tin đồn và nội dung liên lạc bằng các phương tiện điện tử làm bằng chứng. Ấn Độ, Indonesia và Nepal cũng đã ban hành quy định chuyển gánh nặng thu thập chứng cứ trong các vụ tham nhũng sang cho các đối tượng bị nghi vấn. Nepal, Singapore và Hồng Kông, Trung Quốc tương tự cũng đã buộc tất cả các công chức có tài sản không minh bạch phải giải trình, một biện pháp cho thấy sự thay đổi lớn trong quy định về thu thập chứng cứ. Ở Philippines khi một quan chức hay nhân viên chính phủ trong giai đoạn đương chức có được các tài sản rõ ràng là không tương xứng mức lương hay các khoản thu nhập hợp pháp khác thì những tài sản này bị cho là bất hợp pháp và bị tịch thu, trừ khi công chức đó chứng minh được tính hợp pháp của tài sản.

c. Hỗ trợ tư pháp quốc tế trong xét xử tội phạm

Tham nhũng và các tội có liên quan khác như tội rửa tiền cho các khoản hối lộ và thu nhập từ hối lộ thường mang đặc tính xuyên quốc gia. Vì vậy, trong nhiều trường hợp, hợp tác tư pháp quốc tế là điều kiện tiên quyết để truy tố thành công. Hỗ trợ tư pháp quốc tế có thể liên quan tới việc thu thập chứng cứ, tịch thu và hồi hương các tài sản bất minh và dẫn độ tội phạm tình nghi.

Theo báo cáo của các quốc gia, hợp tác khu vực trong lĩnh vực này vẫn còn hạn chế và chưa thỏa đáng. Một số quốc gia như Philippines đã tham gia vào một số các hiệp định chống rửa tiền. Do chưa tham gia vào những hiệp định này nên Hồng Kông, Trung Quốc và Nhật Bản, Hàn Quốc chỉ hỗ trợ tư pháp trên cơ sở tùy theo từng vụ việc và nguyên tắc tương hỗ. Đảo quốc Fiji, Malaysia, Singapore và Vanuatu gần đây đã ban hành luật pháp cho phép chính phủ được đàm phán với các quốc gia khác để ký kết các hiệp định hay thỏa ước tương tự trong thủ tục tố tụng tội tham nhũng. Hệ thống trao đổi thông tin không chính thức được đẩy mạnh trong các cuộc họp thường kỳ của Ban Điều hành Sáng kiến chống tham nhũng ADB/OECD và các sáng kiến bổ sung như Diễn đàn Các cơ quan Chống tham nhũng Quốc tế của khu vực Châu Á- Thái Bình Dương, trong đó bao gồm đại diện các cơ quan chống tham nhũng của Hồng Kông, Trung Quốc; Malaysia; Hàn Quốc; Singapore và bang New South Wales của Australia, đã đóng góp nhiều hơn vào hoạt động thực tế nhằm tăng cường hỗ trợ tư pháp giữa các bên trong vấn đề chống tham nhũng.

Để được hỗ trợ tư pháp thì tội phạm đang bị các cơ quan của quốc gia đề nghị hỗ trợ điều tra thường phải phạm tội cả ở quốc gia được đề nghị hỗ trợ (nguyên tắc phạm tội ở cả hai nước, vì vậy đặt ra tầm quan trọng của các điều khoản trừng phạt toàn diện đối với tội hối lộ). Hàn Quốc cũng yêu cầu việc hỗ trợ tư pháp cho nước ngoài phải không được gây ra nguy cơ xâm hại đến chủ quyền quốc gia, an ninh quốc gia, hòa bình và ổn định hay tập quán lâu đời. Theo nguyên tắc chung, thậm chí ngay cả khi những điều kiện này được thỏa mãn thì quyết định có hỗ trợ tư pháp hay không vẫn còn tùy (chẳng hạn như ở Australia).

III. Thủ tục luận tội và hạn chế của miễn trách

Ở nhiều quốc gia, các đại biểu quốc hội và quan chức cấp cao đều được hưởng đặc quyền miễn trách. Do những đặc quyền này nhằm mục đích bảo vệ họ khỏi bị can thiệp và truy tố tùy tiện nên cũng là rào cản rất lớn cho việc truy tố tội tham nhũng. Để tạo điều kiện cho các cơ quan bảo vệ pháp luật và của công chúng bắt các quan chức này phải chịu trách nhiệm và cách chức họ trong trường hợp có dấu hiệu tham nhũng rõ ràng, hiến pháp một số quốc gia có quy định về thủ tục luận tội. Chẳng hạn như hiến pháp của Philippines cho phép cách chức Tổng thống, Phó Tổng thống, chánh thanh tra và các thẩm phán Tòa án Tối cao và thành viên các ủy ban lập pháp khi bị luận tội, hoặc kết tội tham nhũng và hối lộ chứ chưa cần tính đến các tội danh khác. Hiến pháp của Nepal cũng đưa ra thủ tục luận tội tương tự như vậy đối với một số quan chức cấp cao. Tuy nhiên, dù có những quy định này đi chăng nữa thì thực tế cho thấy rằng việc thực thi những quy định này là hết sức khó khăn vì ở nhiều quốc gia trên thế giới nguyên nhân gốc rễ thường là thiếu thiện ý chính trị. Nhưng cũng có một vài trường hợp ngoại lệ trong quy định miễn trách: ở Pakistan luật chống tham nhũng coi các đại biểu quốc hội là “công chức” và có thể bị tiến hành truy tố và ở Malaysia các chính khách không được hưởng miễn trừ đặc biệt

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Á châu (ADB), năm 2005.

chongthamnhung.thanhtra.com.vn